假若协议当事人与任何行政主体之间皆不存在直接或间接的联系，即便涉案协议构成了某项公共职责的履行手段，此协议也只能被视为某个社会主体承担公共职责的行为，而不能被视为行政协议。比如在2017年李三宝案件(2017最高法行申8723号)中，当地村委会与李三宝签订《协议》，承诺由“该村落实10亩荒山交其耕种，并协调现金10000元、提供板粟树苗1000株由其发展种植业”。就内容而言，该协议可以被视为履行《村民组织法》第8条及第9条之法定职责，但是最高人民法院行政庭法官仍认为其并不属于行政协议。理由在于，履行该职责的主体是作为社会公权力组织的村民委员会，而非行政主体。这一理由在其他裁判中也有体现，比如在2017年河南太康县案件(2017最高法行申502号)中，最高人民法院行政庭法官就明确指出：“被诉1984年征用土地合同是太康县棉麻集团公司与杨庙乡五里张行政村签订的，合同各方均不是行政机关，不符合行政合同的基本要素。”可见，行政协议不仅应充当履行行政职责的手段，而且还必须构成某个行政主体履行行政职责的手段。

（2）“主体要素”不构成识别行政协议的充分条件

然而，从既有的最高人民法院裁判来看，“主体要素”并不构成识别行政协议的充分条件。一个典型的例证乃是2015年的李国柱申诉案(2015行监字第1183号)。该案中，李国柱与当地司法局签订租赁合同，承租司法局所拥有的砖厂，合同履行过程中，司法局解除租赁合同，李国柱不服，遂提起行政诉讼。最高人民法院行政庭法官指出：“巴彦淖尔市司法局就其所有的砖厂与李国柱签订租赁合同的行为，不在其法定职责范围内，该租赁合同也不具有行政法上权利义务的内容。”显然，当地司法局属于行政主体，然而涉案协议既不构成其履行行政职责之手段，也不具备行政法上的权利义务内容，最高人民法院行政庭法官便否认了其行政协议属性。

3. “内容要素”补强“职责要素”

（1）何谓“行政法上的权利义务内容”

根据既有裁判，“行政法上的权利义务内容”既包括协议中行政主体所享有的行政职权，也包括协议中公民所享有的公法性权利，换言之，普通民事主体依法无权自由处分的公法性权利/权力皆构成“行政法上的权利义务内容”。比如，在2017年香港斯托尔实业(集团)有限公司案件(2017最高法行再99号)中，最高人民法院行政庭法官对涉案协议中的“行政法上的权利义务内容”进行了细致的列举，主要包括行政主体承诺的给予政策优惠、提供协助办理行政手续等行政职权，行政法官总结指出：“这些权利义务虽有部分民事权利义务性质，但更多约定涉及地方政府不同职能部门的行政职权，分别受多部行政法律规范调整，具有明显的行政法上的权利义务特征。”

还比如，在2017年张良荣案件(2017最高法行申4954号)中，行政庭法官在论证涉案协议属于行政协议时，就曾指出：“协议涉及农村土地承包经营权证的办理以及公民对诉讼权利的处分等内容”。此处农村土地承包经营权证的办理显然属于行政职权，普通民事主体无权处分；而公民的诉讼权利，则渊源于《宪法》第41条规定的“申诉、控告、检举以及取得赔偿”的公民基本权利，显然区别于普通民事主体所享有的私法权利，民事主体同样无权自由处分。

（2）“内容要素”是否构成识别行政协议的必要条件

分析最高人民法院行政裁判可以看到，“内容要素”并不构成行政庭法官识别无名行政协议的必要条件。最为典型的例证，乃是前引的2017年四川大英县案件，在该案中，行政庭法官确认《资产转让协议书》属于行政协议，但是就协议内容而言，我们并未发现包含任何民事主体依法无权自由处分的公法性权利(权力)义务。对此，最高人民法院行政庭法官也承认：“案涉《资产转让协议书》在内容上主要涉及资产转让。” 因而，行政庭法官转而通过追溯“职责要素”来间接论证其内容具有行政法上的权利义务：“案涉《资产转让协议书》实质上系大英县政府为履行环境保护治理法定职责，……其意在通过受让涉污企业永佳公司资产，让永佳公司退出造纸行业，以实现节能减排和环境保护的行政管理目标，维护公共利益。故案涉《资产转让协议书》亦符合识别行政协议的实质标准”。而何谓此处之“实质标准”？如该裁判文书前段所言，所谓“实质标准，也就是标的及内容标准。行政协议的标的及内容是行政法上的权利义务。”

由此可见，在本案法官看来，“内容要素”可以虚化为“职责要素”的自然延伸。即，只要涉案协议构成了行政主体履行行政职责的手段，那么其为了履行法定职责而约定的协议内容，就可以被自然推定为“行政法上的权利义务内容”，即便该约定之内容并未真正包含民事主体依法无权自由处分的公法性权利(权力)义务。

然而，“内容要素”对于识别行政协议仍然发挥重要的补强功能。在大多数裁判中，最高人民法院行政庭仍会努力发掘涉案协议中普通民事主体依法无权自由处分的公法性权利(权力)和义务。一方面，这是因为“行政法上权利义务内容”可以补强对“职责要素”的认定，依一般法理，职权乃因职责而产生，若协议中双方约定行政主体实施某项行政职权，那么可自然佐证“行政职责”的存在。另一方面，显然“行政法上权利义务内容”还可以直接补强对行政协议的识别，因为其直接凸显出了涉案协议与民事合同的不同。

4. “目的要素”为“职责要素”所吸收

（1）“目的要素”不构成识别行政协议的充分条件

“目的要素”，即“实现公共利益或者行政管理目标”。在部分案件中，若存在“目的要素”而缺乏“职责要素”，最高人民法院行政庭法官会判定涉案协议属于民事合同。比如，在永城市友谊公司案(2017最高法行申3271号)中，1987年永城政府确定由友谊建筑公司承建军转干部楼，以解决部队转业安置问题，双方后因工程款结算产生争议，友谊建筑公司要求撤销2004年双方就结算工程款签订的协议书。案件争议的焦点为涉案工程款结算协议书的法律属性。显然，该协议乃是“为解决部队转业安置问题”而签订，可以被视为“实现公共利益”之目的。然而，我们却难以认定涉案协议属于永城市人民政府的“法定职责范围内”，因为并没有明确的法律、法规条文赋予永城政府相应的行政职责。这一点也体现在协议的首部内容上：“关于友谊建筑公司于1987年为永城市人民政府建筑老城军转干部楼工程的有关问题，经双方充分协商，本着互敬互让的原则，在自愿的基础上，达成如下协议。”最高人民法院行政庭法官在引用此段内容后，即认为涉案协议“应属于平等主体之间签订的结算协议，并非行政协议”。

对比前引大英县人民政府案件中被认定为行政协议的《资产转让协议书》，其首部内容为：“根据国家产业发展要求，淘汰高耗能、高污染产业，实现节能减排的目标，依照市、县的有关要求(大英县委〔2013〕23期会议纪要)，甲方自愿关闭公司、退出造纸产业，甲方将公司土地、房屋(构筑物)等资产在清算后转让给乙方。”可见，仅以公共利益为目标，但缺乏明确的“法定职责”，行政庭法官难以将涉案协议认定为行政协议。换言之，抽象的公共利益还需要在具体个案中落地生根，凝聚为某种明确的“法定职责”。

（2）“目的要素”与“职责要素”搭配使用

从既有裁判可以看到，行政庭法官识别行政协议时，往往将“目的要素”与“职责要素”搭配使用。比如在前引重庆秦皇建材有限公司案件中，行政庭法官就曾论述到：“因实施万州长江三桥南桥头建设涉及公共利益需要，万州区政府批准收回秦皇建材公司国有土地使用权，具有法定职权和法定理由。”再比如，在2016年的韩甲文与黑龙江省肇源县人民政府申诉案件(2016最高法行申45号)中，行政庭法官指出：“本案被诉的《协议书》，就是一份典型的息诉罢访协议，该协议主体一方是一级人民政府；协议的目的是终结韩甲文上访行为，实现社会和谐稳定，既包含公共利益，也是为了履行肇源县政府的法定职责。”