党的二十大报告明确提出要“健全行政裁量基准”，首次在党的全国代表大会报告中对行政裁量权基准制度建设提出明确要求；党的二十届三中全会进一步强调要“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接”；党的二十届四中全会提出要“统一市场监管执法”“完善行政裁量权基准制度”“健全一体衔接的流通规则和标准”，这不仅对行政裁量权基准制度建设提出了更高要求，也对行政裁量权基准跨区域衔接提出了新目标。

目前，我国行政裁量权基准的相关理论研究大多局限于以行政区划为基础的分析框架，针对跨区域衔接问题的学理探讨与制度回应则十分薄弱，远不能适应区域一体化、法治改革的新需求。随着区域一体化进程的不断深化，行政裁量权基准的跨区域协调与衔接问题日益凸显。为此，本文拟以区域合作为研究视角，剖析行政裁量权基准跨区域适用与衔接的制度困境，并提出衔接机制的建设思路与具体方案，以期提升区域执法的统一性与公平性，为跨区域行政协作与法治协同提供理论支撑。

一、行政裁量权基准跨区域衔接的现实必要性

行政裁量权基准虽较早源于英美法德等国的行政管理实践，但在引入我国后，便深深扎根于中国本土治理经验，内蕴法治中国建设的核心元素，呈现出鲜明的本土特色和时代特征。特别是党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，对行政裁量权基准制度的建设提出了更高要求，并赋予其更为重要的法治建设使命。基于此，实现行政裁量权基准跨区域衔接具有现实的必要性，而行政裁量权基准制度也在区域执法标准统一进程中获得新的发展空间与应用价值。

（一）区域一体化发展对行政裁量权基准衔接的要求

“区域”是一个相对概念，通常以解决特定问题为纽带，由一定数量的行政区组成，其范围由所解决问题的辐射范围决定。而有的区域在发展形成的基础上，国家又往往通过出台相关区域规划，将其纳入战略层面进行统筹布局，从而形成相对稳定的区域。它既包括跨省际的大区域，也涵盖同一省份内不同地方构成的小区域；既包括因经济发展而自然形成的经济区域，也涉及因流域治理等而形成的功能治理区域。当下，我国区域发展呈现一体化趋势，集中体现在两个方面：第一，区域经济一体化。以经济发展为主要目标的区域，是由特定地域构成的经济社会综合体。此类区域通常以地理邻近、经济联系紧密的行政区为基础，具有一定的地缘特征。我国已形成如长三角区域、京津冀区域、粤港澳大湾区等典型经济区域，以及以核心城市为依托形成的都市圈，例如，南京都市圈、成渝都市圈等。随着区域经济水平提升与区域间人口流动加剧，区域合作紧密程度日益增强，逐步呈现区域经济一体化的特征，特别是区域市场一体化的发展态势更为明显。对此，需要优良的区域营商环境，且区域内高标准、法治化、国际化的营商环境氛围，也将有力促进各地经济的发展与产业结构的优化。而“竞争有序的关键在于保证不同区域内的微观利益主体在区域竞争时不发生冲突并强化合作，避免区域间的重复建设、原料大战与市场封锁”。第二，区域治理一体化。在治理方面，类似于流域治理、环境生态修复、污染防治等事项，虽然分散于各个地方，却呈现出本体的公共性，对这些事项的治理超出了单个行政区的范畴，需要采取区域性共同行动。唯有通过区域内各地的联防联治，方能实现良好的治理效果。正如学者所言，“重点流域、区域、海域的生态环境治理更需要打破分而治之的分割式管理，构建流域统筹、区域协同的管理格局”，实现“由行政区行政迈向区域行政”。

区域一体化发展不仅对地方立法协作提出了更高要求，也对行政裁量权基准之间的区域衔接提出了新的要求。一方面，为有效实施法律、法规与规章，需要制定更为细化的行政裁量权基准，以增强立法规范的可操作性与执行力；另一方面，不同行政主体所制定的行政裁量权基准之间不得相互冲突，需形成有效衔接，以实现对区域整体发展的制度推进功能。实践中，我国多个区域发展规划或纲要已对包括行政裁量权基准在内的制度衔接提出了明确要求。例如，2019年5月，中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》强调，应“建立重点领域制度规则和重大政策沟通协调机制，提高政策制定统一性、规则一致性和执行协同性”；之后，国家发展改革委印发的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》进一步指出，要“探索一体化推进的共同行为准则，形成制度新供给，注入发展新动能”。

因此，推进行政裁量权基准的跨区域衔接，不仅源于区域经济发展的内在需求，也关乎区域协同治理的深入推进。在此背景下，有效解决行政裁量权基准的跨区域衔接问题，已成为当前亟待重视并需系统应对的重要议题。

（二）行政裁量权基准“碎片化”对区域一体化进程的制约

在区域一体化进程持续深化及对区域行政规则协调性提出更高要求的背景下，作为行政规则重要体现形式的行政裁量权基准，在跨区域层面存在的不协调、不衔接问题日渐凸显，制约了区域一体化向更高水平、更深层次的推进。当前，行政裁量权基准主要遵循以地方辖区为基础的制定模式，各地多立足于本行政区，并结合本地实际制定行政裁量权基准，而较少从区域一体化的整体视角进行考量，呈现出明显的“碎片化”态势，主要体现在以下方面：

第一，现有的行政裁量权基准以行政区划为适用范围，形成“一地一策”式的制定格局，容易滋生地方保护主义并加剧分割区域市场。例如，国务院出台了《优化营商环境条例》，各地为落实该条例，除制定地方性法规外，还制定大量的行政裁量权基准予以进一步细化。然而，这些细化的行政裁量权基准大多仅着眼于本地营商环境需求，增设具有地方特色的条款，甚至为吸引资金、技术和人才而引发恶性竞争。此外，还存在变相增设审批条件、设置隐性门槛等不规范现象，导致市场主体面临办事难、准入难等问题。在缺乏有效协调机制的情况下，地区之间出现“逐底竞争”，扭曲市场信号，破坏公平竞争环境，阻碍商品与要素资源在更大范围内的流动。这一方面无助于区域营商环境的提升，阻碍其健康发展；另一方面还会损害区域整体利益，制约区域一体化进程与深度合作。特别是区域内各地方营商环境建设标准的不均衡，导致区域间在市场准入门槛、产权保护、竞争公平性与监管一致性等方面出现明显差距，进而阻碍商品与要素在区域间的自由流动。