第二，规范行政裁量权基准制定行为依据的复杂性。此类依据主要用于指导各地区、各领域制定行政裁量权基准的具体实践。当前，国务院及地方各级政府都相继加强了对行政裁量权基准制定行为的规制，并出台了一系列管理办法。然而，这些立法性文件本身却呈现多层次、多源头及不协调问题。

具体来说，除国务院办公厅印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》以指导行政裁量权基准的制定工作外，全国有31个省级政府及部分设区的市政府相继颁布了规范行政裁量权基准的相关规定；同时，公安部、交通运输部、农业农村部、生态环境部等国务院主管部门也制定了各自领域内的具体规定。这些规制行政裁量权基准制定行为的依据数量众多、内容分散，呈现局部化、条块化的规制模式，缺乏统一性和协调性，不仅难以实现行政裁量权基准落实法律法规、实现法治统一的初衷，还会加剧实践中的混乱，造成各地区各领域在行政裁量权基准的制定义务、权限分配、程序要求、法律效力及适用规则等方面存在较大差异；不仅“无法获得制度共识”，也给行政裁量权基准跨区域的衔接与协调带来困境。

（三）衔接机制的缺失难以推进跨区域协调

目前，在跨区域协调方面，国家多聚焦于地方立法之间的协同，并逐步探索出区域协同立法机制。然而，行政裁量权基准的跨区域衔接问题尚未引起足够重视，更未建立起具有约束力的行政裁量权基准跨区域衔接机制。一方面，各地基于法律、行政法规和部门规章所制定的行政裁量权基准存在明显差异，且缺乏有效的协调与衔接机制；另一方面，根据地方立法所制定的行政裁量权基准更是千差万别，既难以协调，也缺乏制度化的衔接机制。即便部分地区已开展行政裁量权基准跨区域衔接的初步探索，仍存在以下明显不足：第一，跨区域衔接缺乏整体性设计。既有衔接工作多为各地自发进行，带有较强的地方自主色彩，缺乏必须衔接的义务和强制力；多为局部尝试，未能形成整体性、系统性的规划，缺乏顶层制度设计，不仅影响了区域性行政裁量权基准的科学性，还导致不同领域和地区之间的制度冲突与新的不协调。第二，跨区域衔接所涉行政行为种类存在有限性。目前的行政裁量权基准跨区域衔接多局限于行政处罚领域，而在行政许可、行政征收征用、行政调查、行政强制、行政确认等其他行政行为领域应用较少；即使在行政处罚领域，覆盖范围也很有限，所涉行业领域主要集中于税务、生态环境、市场监管、文化市场等少数行业，其他行业推进明显不足。

三、行政裁量权基准跨区域衔接的构造整体论

区域一体化的发展趋势与当下行政裁量权基准所呈现的碎片化之间存在深刻矛盾。为此，亟需突破各自为政的行政裁量权基准制定思维，构建能有效适应区域一体化发展需求的新型行政裁量权基准制度模式。

（一）构造整体论的提出及其理论基础

为破解行政裁量权基准存在的局部化与碎片化困境，笔者在借鉴新区域主义理论的基础上，提出构建一种“构造整体论”的认知框架，并以此为基础，对行政裁量权基准制度进行系统性重构，强化制度设计的一体性与协同性，进而推动行政裁量权基准跨区域的有效衔接与协调统一。

新区域主义的概念最初由帕尔默（Palmer）提出，旨在阐释区域合作的新态势。该理论在传统区域主义与公共选择理论之后兴起，尝试将政府与市场、集权与分权加以调和，形成一种网络化的治理范式，并随着多学科领域的发展而日趋成熟。尽管学界对新区域主义内涵的阐释存在一定差异，但其核心要义可归纳为如下四个方面：一是强调区域合作的客观必然性，认为在一定区域范围内，各地方主体所面临的问题具有高度渗透性与交叉性，因而治理方式呈现明显的府际联合特征，要求打破“各扫门前雪”的狭隘思维，强化区域协同治理。二是突出地域范围的开放性，主张区域内地方间行政边界的概念逐渐弱化，边界不应成为阻隔而应转化为联结与合作的纽带，各地区在发展过程中需超越本地利益局限，着眼于整个区域范围内的资源互补、优势整合与互利共赢，依据实际需求积极开展跨区合作。三是强调空间的流动性，认为在信息化时代背景下，地域形态因信息交流与人口流动而被重新塑造，进而形成具有动态特征的“流动空间”。四是关注区域内主体行为的外部性效应，认为各地方主体的行动会产生跨边界、跨地域的外部影响，任何一地的决策与行为均可能对区域内其他主体带来正向或负向的外溢效果。

新区域主义作为一种跨学科的理论范式，由于其理论根基主要在政治经济学、经济地理学等领域，其核心关切并非法律规范的内在协调与适用逻辑，因而难以直接指导法学领域所关注的行政裁量权基准的跨区域衔接问题。但其揭示的区域协同治理的必要性与一般路径，对于区域规则衔接具有很好的启示意义。为此，笔者在借鉴新区域主义原理的基础上提出构造整体论这一分析框架，旨在从法学视角出发，将行政裁量权基准的制定、适用与跨区域衔接等问题视为一个具有内在规范逻辑的整体构造，既吸收新区域主义对区域协同治理的理念，又立足于法学规范分析的基本方法。

行政裁量权基准的构造整体论包括以下内涵。首先，在理念层面，构造整体论要求摒弃分散化、碎片化的思维方式，转而树立整体性思维，立足于区域一体化的视野进行行政裁量权基准的制度构建，而非仅局限于单一行政区划。理念的转变构成行动转化的关键性前提，唯有通过整体性思维，方能从根本上实现行政裁量权基准在跨区域层面的有效衔接。其次，在方法论层面，构造整体论主张通过系统化与协同性的路径，推进行政裁量权基准的跨区域衔接。系统化强调不能采取“头痛医头、脚痛医脚”式的局部应对策略，而必须将跨区域衔接的需求与行政裁量权基准制度的自身完善相结合，进行系统性制度构建。我国现行行政裁量权基准制度存在诸多结构性短板，若这些内在问题得不到根本改善，跨区域衔接便难以有效推进。因此，应以跨区域衔接为牵引，系统梳理行政裁量权基准制度自身的各方面问题，全面识别潜在障碍，为构建科学、有效的衔接机制奠定基础。协同性则针对当前由各地方分别制定裁量基准的分散化实践，主张突破行政区划分割的限制，转向以推动区域一体化进程为目标，进行跨区域协调统一的行政裁量权基准制度设计。最后，在制度预设上，不仅需要构建实现行政裁量权基准衔接的核心制度，体现为制定主体、规范依据、衔接机制等各类衔接方式与规则的确立，也需建立与之配套的保障机制，特别是与时代发展相适应的数字化保障机制，从而为跨区域衔接制度的构建与高效运行提供坚实支撑。

（二）基于构造整体论的行政裁量权基准跨区域衔接目标

构造整体论强调将区域协调发展作为行政裁量权基准制定的宏观视野，摆脱传统分散化、碎片化的制定路径，着力推进行政裁量权基准在跨区域层面的协调与衔接。基于区域公共事项在性质上的差异，可将需协调的裁量基准事项划分为两类：一是具有同质性的公共事项，如跨区域污染防治等；二是体现地区比较优势的事项，如基于资源禀赋和功能定位形成的产业错位发展等事项。针对不同的区域事项，行政裁量权基准在跨区域衔接中所追求的具体目标也应有所不同。据此，构造整体论与上述两类区域公共事项相结合，可引申出行政裁量权基准跨区域衔接的两重目标：其一，在事项同质化程度较高、适宜实行统一规范的领域，应积极推动形成协调一致、标准统一的行政裁量权基准体系；其二，对于因地方比较优势突出或地域特殊性显著而不宜采用统一标准的事项，则可通过制度设计，实现有效衔接与良性互动。其中，前者为主要形态，后者为必要补充，以下分述之。

第一，完全一致的行政裁量权基准。在区域合作深化的背景下，该目标体现为执法标准与裁量尺度的统一，其核心在于强化行政裁量权基准在区域范围内的一致性。例如，在税务领域，对税务轻微违法行为的