平衡论是罗豪才等中国行政法学者提出的原创性理论，其基本主张是：行政法应当在行政权力与公民权利之间寻求平衡，既要防止权力滥用，也要保障行政效能，通过制度设计实现控权与管理的动态平衡。其核心贡献在于揭示了行政法功能的多元性，强调单一功能预设难以适应复杂的行政实践。它的提出，标志着中国行政法学走向理论自觉，也为本文的法治功能类型化研究提供了重要思想资源。

2.行政法理论基础争论的启示与局限

行政法学界关于行政法理论基础的争论具有重要启示意义。第一，揭示了法治功能的多重侧面。控权论、管理论、平衡论分别强调行政法在控制权力、保障效能、平衡协调等方面的功能，为理解法治的多重功能提供了重要理论参照。第二，提出了功能整合的理论需求。尤其是认识到控权与管理并非截然对立，而是可以在制度设计中实现统一。这一洞见启示我们，法治的不同功能可以通过协同机制实现整合。第三，展现了中国法学理论迈向自觉的进程。从引介控权论、管理论，到提出原创性的平衡论，中国行政法学者逐步走出对西方理论的依赖，形成了鲜明的本土特色理论创新。本文的理论自觉与其一脉相承。

在肯定上述贡献的同时，也应看到行政法学相关讨论的局限性。

第一，囿于行政法这一部门法，尚未上升到法治整体的高度。法治作为一个整体系统，不同部门法的功能需要在统一框架中加以把握。而相关争论主要围绕行政法展开，对宪法、刑法、民商法等其他部门法涉猎较少，容易导致两方面的缺失：一方面，难以照顾到不同部门法在控权、治理与发展功能上的分工与协作——宪法的根本法地位、刑法的保障功能、民商法的市场基础作用，都与行政法功能相互交织；另一方面，难以从法治整体的高度审视功能配置的合理性与协调性。部门法视野的局限，使得相关讨论在解释中国法治实践时往往只能提供局部性分析工具，而无法构建起涵盖法治全局的整体性理论框架。

第二，对发展功能的关注不足。“三论”的理论重心落在行政权力与公民权利的关系上，未能将“发展”作为独立的功能维度纳入分析框架。而在中国语境下，发展问题具有特殊的重要性：作为世界上最大的发展中国家，发展是解决一切问题的基础和关键，法治建设必须服务于发展这一中心任务。忽视发展这一维度，不仅在解释中国法治实践时显得力不从心，更严重影响了其理论的整体解释能力——它们难以说明法治如何支撑高速经济增长、如何应对市场化转型中的制度需求、如何在保持稳定的同时推动社会变革。这种解释能力的不足，也从反面凸显了将“发展型法治”作为独立法治型式的必要性与紧迫性。

第三，对控权论与管理论的内在发展脉络关注不够。控权论与管理论并非一成不变的静态学说，而是经历了较为复杂的演变过程。例如，控权论从早期侧重于形式意义上的司法审查与程序约束，逐步发展为兼顾实质正义与制度效能的“新控权论”；管理论也从单纯的行政管理工具观，转向对公共治理、公共服务与法治约束的回应。然而，中国行政法学界在引介控权论与管理论时，偏重于对二者基本立场的概括与比较，而对其内部修正、流派分化及当代转型关注不足。平衡论在此方面的问题尤为突出：它在建构自身理论模式的过程中，未能深入挖掘控权论与管理论的发展逻辑与适用边界，并予以充分理解和批判性吸收，使得“三论”间的对话停留于立场的表层交锋，进而限制了它在整合控权与管理功能时的理论深度与实践解释力。

第四，对功能互动机制的探讨不够深入。平衡论提出了“平衡”的理念和目标，但对于平衡如何实现、不同功能之间如何互动、在动态过程中如何调适等问题，缺乏系统阐述和充分回应。例如，当控权与管理需求发生冲突时，应当由何种主体通过何种程序、依据何种标准进行权衡与裁量？不同功能之间的张力是否具有可操作的化解规则？在法治实践发展中，功能的配置重心是否会随着外部环境变化而转移？如果会，转移的触发条件与调整机制是什么？平衡论对这些问题的回答尚显薄弱。其结果是，在回应法治实践中的复杂关系时，往往停留在静态的功能定位层面，难以揭示它们相互耦合、依赖与塑造等动态的内在机理。

第五，存在以单一理论型式取代其他型式的倾向，这在平衡论中尤为明显。平衡论的本意是超越控权论与管理论的二元对立，但在实际操作中，它试图以“平衡”这一型式统摄和取代控权与管理两种功能，却终究难以独立承担对法治多重功能的全面解释。事实上，每一种理论型式都内在地带有其特定的观察视角和问题意识，从而必然存在局限性。真正有效的理论进路，不是用一种型式去否定、取代或兼并其他型式，而是构建一个更具统合性的分析框架，使不同型式的功能得以在同一系统中各归其位、相互补充。

基于上述认识，本文尝试将行政法基础理论的讨论拓展到法治整体层面，力图既吸收行政法相关理论的思想精华，又对其进行理论更新，同时超越其研究视野的局限，构建一个更具包容性和解释力的法治发展理论。

构建法治型式协同演进的分析框架，需要同时借重两个层面的理论资源：一是跨学科的协同演进理论，为理解法治功能的动态关系提供方法论工具；二是习近平法治思想，为这一框架提供根本的价值导向与思想指引。

1964年，保罗·埃利希（Paul R. Ehrlich）与彼得·雷文（Peter H. Raven）在《蝴蝶与植物：协同演进研究》中首次提出协同演进概念，揭示了植物与昆虫之间的双向选择压力如何驱动共同进化。该研究的突破之处在于，打破了传统进化论中“环境选择”的单向型式，指出生物之间的相互适应、相互塑造本身就是进化的重要动力。在埃利希与雷文看来，不存在孤立进化的物种，每个物种的演化都受到与其互动的其他物种的深刻影响。这一洞见意味着协同演进是生物多样性的重要生成机制。此后，协同演进理论逐渐溢出生物学边界，被广泛运用于制度经济学、组织理论、技术社会学和复杂系统研究，用以解释制度要素、行为主体与外部环境在互动中共同变化的现象。

在经济学领域，理查德·纳尔逊（Richard R. Nelson）与悉尼·温特（Sideny G. Winter）在《经济变迁的演化理论》中将协同演进引入对企业行为与市场结构的分析，强调技术、组织与制度在历史中共同演变。他们指出，企业的“惯例”类似于生物学中的基因，通过“变异—选择—保留”机制实现演化，而市场环境与企业行为之间形成双向互动。这一理论突破了新古典经济学的静态均衡型式，将历史过程与制度变迁纳入分析视野，为理解经济发展中的制度多样性提供了新的方法论。在制度分析中，阿瑟对路径依赖理论的探讨揭示了技术锁定与制度锁定如何通过正反馈机制形成，但也强调“路径创造”的可能性。阿瑟指出，经济系统并非趋向单一均衡，而是存在多种可能的发展路径，初始条件的微小差异可能导致截然不同的演化结果。这一洞见对于理解法治发展具有重要启示：不同国家的法治演进路径之所以存在差异，很大程度上源于各自的初始条件和历史遗产不同。换言之，法治发展不是一条单行道，而是由历史偶然性与制度选择共同塑造的分岔过程。

在社会学领域，诺加德将协同演进运用于发展与环境的关系，指出可持续发展必须实现社会、经济与生态系统的协同演进。复杂系统科学家考夫曼则提出“适应性景观”概念，认为系统在多峰景观中不断探索，通过自组织实现整体优化。这些研究从不同层面揭示了协同演进的核心特征，并共同指向一个核心洞见：无论是系统之间的互动，还是系统内部的演化，都依赖于要素之间的相互适应与反馈调节。从这一视角出发，制度变迁不再被理解为外部冲击下的被动适应，而是系统内部各要素以及不同系统之间在反馈循环中不断调整、相互赋能的自组织过程。从制度分析角度看，协同演进至少包含四层意涵：其一，系统中的各要素相互依赖，不能孤立地分析单个要素的变化；其二，一个要素的变化会通过反馈机制引发其他要素调整，形成复杂的因果链条；其三，制度演变既受路径依赖制约，也存在路径创造的可能，历史因素与主动选择共同塑造制度形态；其四，系统整体功能并非各部分简单相加，而是在互动中形成新的结构秩序，产生“涌现效应”。