一、问题的提出

近年来，一种新的治理模式在公私法交汇的边缘兴起，即由立法直接课予特定私人主体公共治理义务，要求私人主体防范、监测、上报或处置其他私主体实施的违法行为，以分担行政监管压力，更好实现公共治理目标。例如，在食品安全治理领域，《食品安全法》第62条要求网络食品交易第三方平台提供者承担经营者实名登记、许可证审查以及发现违法行为时的报告和停止服务等义务；在反电诈领域，《反电信网络诈骗法》要求电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者等主体承担风险防控责任，并为各类主体设置了实名制登记和核验、风险监测、采取必要防范和处置措施等一系列义务。域外亦有相似趋势：美国联邦贸易委员会（FTC）、消费者金融保护局（CFPB）、环保署（EPA）和食品药品监督管理局（FDA）等联邦规制机构通过具体执法行动和发布行业指令的方式，开始探索要求行业内的关键企业承担监控和惩罚第三方主体违法行为的义务。

这一治理模式有效调动了分散的社会治理资源，同时也减轻了行政机关的治理成本，在各领域得到较为广泛的适用。然而，这一现象却难以在既有的行政法理论框架内获得妥善安置。传统行政法理论立基于“国家—私人”的二元结构，国家独占强制性权力，私人只有在得到法律法规的授权或接受行政机关委托时，方可进入行政活动，扮演分权主体或行政机关执行助手的角色；抑或是通过行政任务民营化等方式，参与公共产品和服务的提供当中。但在新的治理模式下，私人主体基于法律法规的直接规定，承担了防范和制止违法行为、督促他人遵从法律等公共治理义务，却并未获得立法所授予的公共权力。

从根本上说，这一治理模式的兴起与公共行政的发展和私人间关系的变迁有着紧密关联。随着社会事务日趋复杂化，各国行政机关普遍存在资源不足、灵活性匮乏的难题，由国家垄断公共行政管理权并直接完成治理愈发困难，利用私人主体在信息、组织、资源等方面的优势开展合作治理成为重要选择。私人主体介入公共事务并分享本由国家独占的行政权力，在很大程度上拓展了行政法的边界，也使得公私法关系日益复杂化。传统上“国家—私人”的二元关系由此向着“国家—私人治理者—被治理者”的三元结构发展，如何在这种三元结构下妥善分配各方主体权利义务之重要性日益凸显。实践中已有案例显示，若立法为私人主体设定的治理义务不够妥当，可能会造成执行成本过高或过度执法等一系列问题。例如，在反电诈实践中，部分金融机构为避免监管问责，对储户正常办卡、取现设置了过高审核门槛；部分通信企业错判违法风险，关停用户正常使用的手机号码，设置高难度的复通要求，极大影响了用户日常生活。这些做法不仅构成对相对人合法权益的过度干预，也使金融机构、通信企业等主体负担了高昂的执行成本，社会总成本亦因此升高。在此背景下，为探究这种将公共治理责任扩展至私人主体的做法是如何产生的、是否具备充分的正当性、限度又应当止于何处等问题，本文拟对当前实定法赋予私人的公共治理义务作系统梳理，并就私人承担公共治理义务的理据、面临的问题及应对方案进行讨论，以期为合作治理背景下私人参与公共行政的法治化路径提供学理参照，并为立法者科学审慎设定私人义务等提供规范指引。

二、私人承担公共治理义务的内涵与特征

基于私人主体资源禀赋、能力作用以及与违法行为关系的不同，立法为不同私人主体分配了差异化的治理义务。综观现行立法中的相关规定，这些义务主要集中于审核登记、检查监测、信息报告、劝阻违法行为和处置违法行为五个方面，各类义务之间可能存在交叉关联和并行适用的情形，如实践中劝阻义务就常与信息报告义务并行设置。部分研究者将这些义务概括为行政法上的“第三方义务”。

（一）私人承担公共治理义务的内涵

私人主体承担公共治理义务，是指由立法直接为公民、法人或其他组织等私人主体设置预防、发现和处理他人违法行为等旨在实现公共利益、促进公共治理的法定义务。私人主体承担公共治理义务的实践在互联网平台治理、金融监管、交通运输、市场监管、生态环境、烟草控制、治安管理等领域普遍存在。从内容上看，当前实定法规定的义务主要集中在以下五个方面：

第一，审核登记义务。部分立法要求特定私人主体在为其他主体提供服务或进行交易之前，须对交易对象进行身份、资质、资格等方面的审查核验和登记，以确保其符合法定条件，行政机关亦可藉此完成对交易信息的收集。如《药品管理法》第62条第2款规定：“第三方平台提供者应当依法对申请进入平台经营的药品上市许可持有人、药品经营企业的资质等进行审核，保证其符合法定要求，并对发生在平台的药品经营行为进行管理。”

第二，检查监测义务。鉴于部分领域违法行为的隐蔽性和分布非均衡性，立法为处于关键节点的组织者、管理者或运营者赋予了检查和监测违法行为的义务。如《民用航空法》第111条第2款规定：“公共航空运输企业应当按照国务院民用航空主管部门的规定，对承运的货物进行安全检查或者采取其他保证安全的措施。”部分立法立足于私人主体的技术优势，要求其搭建各种物理和数字架构来提高发现违法行为的效率。如《反洗钱法》第35条第2款规定，金融机构应当按照规定执行可疑交易报告制度，制定并不断优化监测标准，有效识别、分析可疑交易活动，及时向反洗钱监测分析机构提交可疑交易报告。

第三，报告义务。部分私人主体因其业务和工作上的特点，在发现和识别违法行为上具有特定优势。立法往往会要求其在发现违法行为或特定风险时及时向有关部门报告，以便主管机关获取线索并开展执法。如《住房租赁条例》第37条第1款规定，出租人应当按规定如实登记并报送承租人及实际居住人信息，发现违法犯罪活动应当及时向公安机关报告。

第四，劝阻义务。对于具备发现违法行为的信息优势，但不具备直接干预和控制能力的私人主体，立法常为其设定劝阻违法行为人的义务，并衔接规定在劝阻无效时应拒绝为其提供服务或向主管部门报告。例如，绝大部分地方控烟立法均对禁烟场所经营者、管理者设定了劝阻吸烟者的义务。