其次，合同类型的不统一难以有效推动养老机构公建民营改革实现发展与秩序的动态平衡。其具体体现为：

一方面，天津、福建、浙江、辽宁等地的规范性文件对合同类型的规定相对封闭，仅指向委托、租赁等某一种单一的典型合同类型，缺乏养老机构公建民营合同所应当具备的内容上的统合性，无法为养老服务市场发展提供充足的制度空间。事实上，任何单一类型的典型合同均会以偏概全，引起法律适用的难题，并造成政府或公办养老机构、运营方以及第三方入住老人之间权利义务的不对等。例如，若将养老机构公建民营合同单一界定为委托合同时，必然伴随着委托合同中任意解除权的能否适用的问题。而委托合同的任意解除权恐又与养老机构公建民营所期望实现的“老有所养”公共福祉不符，也极易再次引起《民法典》实施过程中的现实困境与解释难题。

另一方面，北京、海南、重庆等地的规范性文件关于合同类型的规定又失之过宽，“等”字兜底条款致使合同类型具有不确定性，不具备合同内容确定时的参考基准价值。引申而言，合同是一种从内部和外部制约和形塑当事人行动的社会建构产物，是具象化了的现实中的社会相互行为，其以当事人主观上人知道了由具体的合同行动形成的各类规范性要求为前提。保守地讲，养老机构公建民营改革已施行二十余年，无论定型化程度的高低，其关乎国计民生而具有的法律上的正当性以及社会实践中的普适性，即需要法律规范对合同主体、权责关系、运营管理、违约责任等内容予以类型化落实，而非简单地交由规范性文件或笼统地罗列一众合同类型来保障公建民营改革的有序推进。

最后，各地方规范文件的杂乱无章不利于构建全国统一的养老服务市场。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确指出：“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。”养老机构公建民营改革，“旨在通过发挥政府与民间机构的结合优势来实现公益养老服务供给的高效、优质和公平普惠，以满足老年人对基本养老服务的需要”。为实现更优质普惠的养老服务目标，须保障民营资本等生产要素能够在各地区间自由畅通地流动。从上表直观来看，不同地区在合同主体、合同类型和内容上的差异，在一定程度上不当地增加了外地产品进入本地市场的社会成本门槛，进而限制非本地民营主体提供的养老基本服务并参与公平竞争的行为。因此，尽快建立规范统一的养老机构公建民营法律实施体系，意义重大。

法学的实践任务是“通过处理制定法和法院判决中获得的素材，努力在现行法及其基本价值框架内，获取法律问题的具体标准，并借此对法律案件作出裁判”。因此，在明晰养老机构公建民营合同内涵与外延的基础之上，厘清养老机构公建民营合同的法律定位及其适用方法，既是有效应对公建民营养老机构规范化运营、规模化发展所可能衍生的合同纠纷的现实需要，也是充分协调其“契约自由”与“公益保障”之双重价值张力的必然要求。

“契约类型认定的重要及困难，为契约法上的重要研究课题”。如前所述，养老机构公建民营存在承包、委托、租赁等多种模式，所以每一类养老机构公建民营合同的具体内容并不完全一致。但总体上看，养老机构公建民营合同的核心内容均包括公建养老设施的提供方式、养老设施的运营规范、养老服务的对象与质量、养老设施运营中的利益与风险分担等内容。此外，就合同内容的性质而言，政府部门提供养老服务设施、支付管理费或收取设施使用费等内容并非政府部门行政法上的权力和职责，社会主体经营养老机构、向政府部门收取或支付相关费用、为消费者提供养老服务等也不是其公法上的权利和义务。故而，养老机构公建民营合同本质上是政府部门引入社会主体提供养老公共服务的一种民事法律行为，其各方主体均处于平等法律地位，属于民事合同。目前，此观点业已为司法裁判普遍采纳，于实践而言并无实质性争议。但问题在于，养老机构公建民营合同作为“有为政府”和“有效市场”有机融合的制度安排，其在模式设计、合同签订及履行等环节的部分行为仍不可避免地受到行政法规制。例如，政府在决定是否进行公建民营以及选择合同相对人时，或采用招标方式订立合同。又如，在合同履行过程中，政府经常会根据项目实施情况给予民营方行政性财政补贴。如果将此类行政性内容纳入养老机构公建民营合同标的之中，势必会影响对合同性质、效力、履行及其规范适用的判断，这也是行政法学界长期主张将养老机构公建民营合同认定为行政合同的问题所在。

以“宁阳县社会福利管理服务中心诉青岛夕阳红老年公寓、刘倩合同纠纷案”为例，一审法院判决合同解除的法定事由是，“原告在招标公告中明确要求：供应商必须是具备独立法人资格的养老服务机构，取得相应的行业工商营业执照且不接受联合体形式投标；而被告与第三人协议由第三人使用被告的名义、印鉴、文件参与招标，系与他人串通隐瞒事实真相参与投标违背诚实信用原则”。二审法院对此未置可否。在笔者看来，仅就投标行为违背诚实信用原则而判决合同解除的裁断而言，是值得斟酌和商榷的。一方面，合同解除的目的是要解决主客观因素变化致使合同的继续履行已无必要或已无可能的问题，这是合同解除区别于合同无效、撤销、效力待定等效力判定的重要理论依据。换言之，合同的法定解除是以合同成立后需要履行为前提。依照合同法基本原理，采用招标投标方式订立合同，本质上仍是采用要约、承诺的订约方式。具言之，根据《民法典》第473条、《合同编通则司法解释》第4条以及《招标投标法》第45条规定，一方发布招标公告所载明的基本信息通常构成要约邀请，相对人参与投标报价的行为通常构成要约，而发布中标通知书或确认成交的行为通常构成承诺。在此过程中，合同尚处于订立阶段，遑论合同成立后的给付与履行。而投标行为故意隐瞒真实情况，或《招标投标法》第54条第1款所谓之“中标无效”，究其本质，应属于《民法典》第149条中可撤销民事法律行为的合同效力问题，而非合同有效成立后的履行不能或合同僵局。另一方面，就法定解除权的适用而言，违反主要债务或者主给付义务可解除合同，并无疑问，此亦《民法典》第563条的规范意旨。对于违反依诚实信用原则所产生的附随义务，依照学界既有观点，只有在其构成合同要素或其不履行会导致合同目的不能实现的场合，方可例外地承认解除权的发生。在这个意义上，若不存在根本违约或双方当事人未就合同解除达成合意时，对违反附随义务而产生的法定解除权应当有法律或司法解释的特别规定，且应当具备更为严格的适用条件。因此，鉴于养老机构关涉第三方弱势群体最基本的生活保障问题，一旦合同解除，则基于合同所发生的债权债务关系即归于消灭，法律和司法实践对此类合同的法定解除权行使必须持谨慎态度。在《民法典》《招标投标法》等法律以及司法解释未对公建民营养老机构合同及其附随义务之法定解除权设有明文情形下，此种招标行为违反先合同义务而类推适用法定解除权的做法应当慎之又慎。

基于上述讨论，笔者认为，“民营化的目的之一就是要以市场提供的更扁平的责任性取代以规则为导向的官僚责任性机制”，通过养老机构公建民营合同的民事定性，可以反映出政府与民营方平等合作的基本理念，并在此基础上充分利用私法机制保护双方合法权益。而且，将其定性为民事合同可以避免有关纠纷被纳入行政诉讼，从而解决起诉主体、审理标的、证明责任、法律适用、判决方式等方面可能面临的障碍，有助于矛盾纠纷的高效解决。此外，在通常将PPP合同与公建民营合同均作为民事合同看待的现实情形下，养老机构公建民营合同的民事定性还有助于维持法秩序的连续性与稳定性。诚如学者所言，当政府采用合同制作为产品和服务的配置机制时，政府和其他签订合同的私人一样要受到约束，如果在合同执行过程中出现了问题，政府将会像私人一样被起诉，该类合同纠纷的最终裁决权在普通法院，而不是行政法庭，合同的强制执行也只能由普通法院进行。但必须指出的是，民事诉讼受理养老机构公建民营合同纠纷的范围应仅限于因公建民营合同本身而引起的纠纷。对于因公建民营合同签署之前的招投标行为以及公建民营合同履行过程中的行政检查、行政处罚等行为而引发的纠纷，基于其行政属性，不应属于民事诉讼的受理范围。