粮食企业社会责任储备建立时,政府与粮食企业签订的社会责任储备合同的标的为“服务”,而非获得实物状态的企业社会责任储备粮。为此,发生特定情况需要动用企业社会责任储备时,还需政府与粮食企业发生新的法律关系以保障政府对企业社会责任储备动用权的行使。实践中,对于社会责任储备动用的法律关系,各地尚存争议。一方面,有些地方政府将社会责任储备的动用理解为“征用”。例如,徐州市发展和改革委员会《关于建立粮食加工企业社会责任储备的通知》中,明确“社会责任储备动用后,县级以上粮食部门及时组织指导企业恢复库存,对由于限价出售和征用等产生的价差损失,应给予合理补偿”。同时,在其附件《粮食加工企业社会责任储备协议》中明确“当发生突发事件或紧急情况需要征用乙方社会责任储备粮食,甲方依据《徐州市粮食应急预案》规定依法征用,并按照‘先供应、后结算’的办法给予乙方合理补偿”。另一方面,有些地方政府将社会责任储备的动用理解为“购买”。例如,《河北省粮食企业社会责任储备库存管理办法(暂行)》中,明确“需要动用企业社会责任储备时,由县级以上粮食和储备行政管理部门根据本级政府需要动用的数量,与企业签订购买合同,按不低于合同签订当日市场价格购买,确保企业合理利润”。

企业社会责任储备动用法律关系争议的解决,需要立足企业社会责任储备建立的自愿性、储备动用顺序的优先性、储备动用对价支付的合理性三个方面,比较“征用”与“购买”的适当性。

第一,“征用”与粮食企业社会责任储备建立的自愿性和储备动用顺序的优先性不符,且容易导致储备动用对价支付不合理,影响粮食企业积极性。1)征用的强制性与建立阶段企业社会责任储备合同的自愿性难以有效衔接。征用是一种公权力对私权利的限制或剥夺,通常是以强制性手段来获取私人或集体财产的使用权,无需行政相对方同意。但在社会责任储备建立之前,粮食企业已经知道社会责任储备在特殊情况下将由政府动用的事实,粮食企业在明知政府获得动用权的前提下,仍然选择承担社会责任储备。其与政府签订社会责任储备服务合同的行为,属于自愿让与社会责任储备动用权。为此,特定情况下政府对社会责任储备的动用不具有征用的强制性。2)征用的必要性原则不能满足政府优先动用社会责任储备的现实需求。征用是以对私人财产的限制甚至剥夺为代价的,《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第13条第1款明确规定,“公民的合法的私有财产不受侵犯”。企业社会责任储备所有权人为企业,政府征用企业社会责任储备之前应当充分考虑其必要性(如已经动用政府储备,且仅靠政府储备难以有效应对紧急情况,必须动用企业社会责任储备才能保障粮食安全等)。然而,现有的粮食企业社会责任储备实践中,很多地方都明确将社会责任储备的动用顺序规定为“先企业社会责任储备,后政府储备”,这种优先动用社会责任储备的要求显然不符合征用的必要性前提。3)征用补偿标准不利于粮食企业承担社会责任储备的积极性。《宪法》第13条第3款规定了征用和补偿的“唇齿条款”规范,明确征用必须伴随着补偿,无补偿则无征用。如果将社会责任储备动用的法律关系视为征用,则必然要解决社会责任储备动用后的补偿问题。然而,目前我国法律层面对于征用补偿标准的规定都较为原则,征用补偿制度尚不成熟,地方政府制定的征用补偿标准不一。补偿标准直接影响粮食企业能够得到补偿的种类及数值,补偿标准的不统一会使各地补偿结果存在较大差异,使得粮食企业的合法权益难以得到公平补偿。同时,补偿并不意味着要严格按照市场价格支付征用财物的对价,行政主体支付费用的目的更侧重于填补因行政行为带来的行政相对人利益的损失,这意味着补偿标准通常是根据财产的成本构成来确定的,即使完全体现了被征用财产的实际价值,也通常不包含企业的利润。企业社会责任储备动用之前,政府给予企业的对价难以覆盖粮食企业为建立和保存一定规模社会责任储备的全部成本,如果在社会责任储备被动用之后,粮食企业仍不能获得相应的利润保障,很可能失去承担社会责任储备的积极性。

第二,相较于“征用”而言,将企业社会责任储备动用的法律关系认定为“购买合同”更为合理。1)将粮食企业社会责任储备动用的法律关系视为买卖合同,能够与企业社会责任储备的自愿性有效衔接。社会责任储备的动用与其建立是一脉相承的,在研判社会责任储备动用的法律基础时,不宜将两者割裂开来。换言之,粮食企业社会责任储备建立阶段签订的储备合同是动用阶段法律基础的前提。鉴于企业社会责任储备建立阶段的法律关系体现为一种合同关系,且通过合同事先赋予了政府特定情况下能够动用社会责任储备的权利,那么政府在后续发生特定情况时,就应当充分行使这种权利,以平等、自愿的合同关系动用企业社会责任储备。为此,将动用阶段认定为合同,是以建立阶段的储备合同为基础进行的合理延展,合同的自愿性能够与企业社会责任储备服务合同的自愿性进行有效衔接。2)将粮食企业社会责任储备动用的法律关系视为买卖合同,能够满足政府优先动用社会责任储备的现实需求。政府购买社会责任储备后,社会责任储备的所有权人由粮食企业转变为政府,是以“企业社会责任储备”由“企业储备”转变为“政府储备”,本质上与政府原有的政府储备并无不同,此时无论何者先行动用都并无不妥。为此,将粮食企业社会责任储备动用阶段认定为转让所有权的合同,保障了政府优先动用企业社会责任储备的正当性。3)将粮食企业社会责任储备动用的法律关系视为买卖合同,有利于激发粮食企业承担社会责任储备的积极性。具言之,合同关系意味着政府动用企业社会责任储备时,是一种市场行为,需要按照正常的市场价格给予粮食企业对价,这种对价显然包含了粮食企业承担社会责任储备的利润。相对征用给予的补偿而言,买卖合同的方式对粮食企业更公平。

粮食企业社会责任储备动用阶段“征用”到“购买”法律关系的转变,意味着企业社会责任储备动用基础的转变。在粮食企业社会责任储备合同中,政府享有特殊情况发生时以购买方式取得社会责任储备所有权的期待权,即“预期所有权”。该权利包含两个方面的内容:

第一,特殊情况发生时,政府能够以购买方式取得粮食企业社会责任储备的所有权。如前所述,建立阶段的储备合同赋予了政府特殊条件下能够购买社会责任储备的权利,动用阶段的法律基础体现为政府与粮食企业的买卖合同关系,政府通过合同获得了社会责任储备的所有权,此时社会责任储备视为“政府储备”,政府遵循“政府储备”的动用规则,履行相应的法定程序对社会责任储备进行使用。理论上讲,建立阶段社会责任储备合同赋予政府的购买权应当是一种选择权,特殊情况发生时,政府是否行使权利,是否与粮食企业签订社会责任储备买卖合同取决于政府的意愿。但从激励粮食企业社会责任储备积极性以及制度完整性上讲,这种选择权本质上带有政府自我强制的色彩,是以各地政府均明确特殊情况发生时优先动用企业社会责任储备的规定。所谓特殊情况,具体指出现粮食明显供不应求或者市场价格异常波动,发生重大自然灾害、重大公共卫生事件或者其他突发事件等。

第二,政府对粮食企业社会责任储备的购买权属于期待权,特定条件发生之前,政府无权购买并动用。政府与粮食企业签订的储备合同为社会责任储备服务合同,企业社会责任储备的物权没有转移,粮食企业作为社会责任储备的所有权人,享有日常情况下对社会责任储备的占有、使用、收益、处分等权利,而政府仅享有“期待权”,即特殊情况下获得社会责任储备所有权的“期待”。为此,日常情况下企业社会责任储备应由粮食企业自主经营,政府不能随意干涉。