粮食企业社会责任储备制度关系国家粮食安全战略的落实。政府作为粮食安全保障的主要责任主体,其权责的厘清是社会责任储备制度构建的核心内容。实践中,粮食企业社会责任储备主要以合同方式建立,但囿于合同关系不清、性质不明,政府权责的设定存在诸多问题。为此,有必要在事先明确社会责任储备不同阶段所涉合同关系和性质的基础上,进一步明确政府权责:首先,社会责任储备建立阶段签订的合同属于储备服务合同,因其具有较强的行政合同色彩,政府被赋予了对社会责任储备公权意义上的监管权;其次,社会责任储备动用阶段签订的合同属于基于预先权利设定的储备买卖合同,其赋予了政府在日常时点对特殊情况发生时以购买方式取得储备所有权的期待权;最后,社会责任储备合同的缔结遵循企业自愿原则,政府对价给付责任的明晰应当以激励企业自愿缔结合同为目标,注重细化储备服务的激励措施和储备动用的结算标准。

粮食安全；企业社会责任储备；行政合同；监管权；动用权

粮食企业社会责任储备合同中的政府监督权,来源于建立阶段社会责任储备合同的授权。为此,建立阶段储备合同的性质,直接决定了政府监督权的性质。通常而言,建立阶段社会责任储备合同具有行政合同属性,这意味着政府对粮食企业社会责任储备的监督权不单纯是基于民事期待权的行使,更具有行政法上的权力色彩,属于政府的监督管理权。

在粮食企业社会责任储备合同关系中,政府为保障企业社会责任储备数量、质量符合要求,有权对企业社会责任储备情况进行不定期监督检查,但这种监督权属于民事权利还是行政权力尚不清晰。粮食企业社会责任储备是为缓解政府储备压力而建立的,在政府与粮食企业签订社会责任储备合同之后,政府已将企业社会责任储备纳入政府粮食安全保障的整体规划之中,使其成为广义上的“政府储备”。这意味着合同签订后粮食企业承担的社会责任储备义务存在强制性,粮食企业应当按照合同约定的内容履行社会责任储备义务,如购买和保有一定品种、数量的社会责任储备,并保障其质量等。在此过程中,政府作为特殊时期企业社会责任储备的既定权利人,有权对企业社会责任储备情况进行监督,确保社会责任储备能够随时转化为政府储备,这是基于合同“期待权”的应有之义。为此在实践中,各地签订的社会责任储备合同都明确了政府享有对企业社会责任储备运行情况的监督权。但是,这种监督权本质上属于合同权利人普遍享有的民事权利还是行政主体享有的特别权力,需要进一步明确。通常而言,如果监督权属于民事权利,则政府是基于民事主体身份对企业社会责任储备进行监督检查,粮食企业不履行或不适当履行社会责任储备义务,政府可以通过提醒等方式督促粮食企业全面履行义务,或通过法定救济途径要求其承担民事违约责任等;反之,如果监督权属于行政权力,则政府是基于行政主体身份对企业社会责任储备进行监督管理,政府具有行政执法权和处罚权,一旦发现粮食企业社会责任储备义务履行不到位,政府可以直接对粮食企业进行惩戒。

建立阶段的企业社会责任储备合同本质上属于政府采购社会责任储备服务的合同,其满足政府采购的要求,属于政府采购合同的范畴。但关于政府采购合同的性质,目前学界尚未达成一致,一般来说主要存在民事合同观、行政合同观、混合合同观三种观点。第一,民事合同观认为,政府采购合同是在平等自愿的基础上,由双方当事人确定权利义务关系的协议,其目的是调整双方当事人之间的民事关系。第二,行政合同观认为,政府采购本质上属于财政支出,是一种内含公共目标并具有公益本质的购买行为。政府采购合同是在国家机关或者其授权机构行使行政权力的基础上,由双方当事人确定权利义务关系的协议,其目的是实现国家或者社会公共利益。如果将政府采购单纯看成市场交易的一种方式,不仅可能无法达到国家对政府采购功能的应有期许,还会导致在理论构造上的张力愈显紧张。第三,混合合同观认为,政府采购合同既涉及双方当事人之间平等自愿地确定权利义务关系,也涉及国家机关或者其授权机构行使行政权力,属于在私法关系上加入了公法关系。无论成分多少,都是“混合契约”。既然建立阶段的企业社会责任储备合同属于政府采购合同,那么必然面临着前述合同性质不清的问题。换言之,建立阶段签订的企业社会责任储备合同,本质上属于民事合同还是行政合同?

虽然目前学界对于政府采购合同性质的认识尚未达成一致,但实际上,无论持何种观点,政府采购合同兼具民事合同的私法属性与行政合同的公法属性已成共识。一方面,《中华人民共和国政府采购法》第43条规定:“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定”。这意味着政府采购合同是在平等自愿的基础上,由双方当事人确定权利义务关系的协议,其必然包含着民事合同的私法属性。另一方面,政府采购合同的订立是出于行政管理目的的实现或者公共利益的需要,政府享有行政优益权,体现了行政合同的公法属性。如此而言,政府采购合同究竟属于民事合同还是行政合同,争议主要在于其私法属性和公法属性何者占据主要地位,这需要根据政府采购合同的具体内容做出区别判断。

聚焦企业社会责任储备服务合同,其虽然是粮食企业在平等自愿基础上与政府签订的合同,但这种平等自愿并不具有特殊性,而是所有合同均应当遵循的基本原则。在整个企业社会责任储备服务合同签订、履行过程中,政府往往居于主导地位,这使得平等自愿的私法特性不够明显。同时,政府采购企业社会责任储备服务的资金由财政拨款,采购目的是基于社会公共利益的保障,由此形成的采购合同具有公共性。在企业社会责任储备合同中,政府权责的实现均是围绕社会责任储备保障国家粮食安全的目标而设定的。为此,粮食企业社会责任储备服务合同的公法属性相较于私法属性更为明显,应将其明确为行政合同。

根据康德的理论,公权是一种转让性的权利,它不是固有权利,更不是西方意义上的天赋权利。粮食企业社会责任储备是粮食企业为履行维护粮食安全社会责任而建立的特定库存,其所有权人为粮食企业。作为非所有权人的政府,除非“合理授权”,否则不能对粮食企业的社会责任储备进行过度干预,此为维护粮食企业合法权利的必然要求。然而,社会责任储备承储主体是市场经营主体,难以做到储备与经营相分离,如果不对其进行适当监督管理,很容易导致社会责任储备落实不到位。企业社会责任储备合同具有明显的行政合同属性,能够扩展政府在粮食企业社会责任储备建立和运行管理中的权力,进而赋予政府干预粮食企业社会责任储备的合理性。在社会责任储备合同中,政府是以行政主体身份与粮食企业订立的合同,其在合同订立和履行过程中,有权对企业社会责任储备进行监督,这种监督权属于一种行政特别权力,具有监督管理的公法属性,为此实质上属于监管权。

具体而言,这种监管权包含三个方面的内容:

第一,政府监管权的产生源于对社会公共利益的维护。无论是权利层面的监督,还是权力层面的监管,都是为了确保合同目的之实现。但在更深层次上,权利的本质载体是私人所有财产,归根结底是财产的交换或让渡、占有关系;而权力的本质载体则是由个人“捐税”集成的公共财产,归根结底是对公共利益的维护。这意味着监督是为了实现合同权利人的私人利益,而监管则是为了实现社会公共利益。为此,在社会责任储备服务合同中,政府是基于粮食安全保障的社会公共利益而对粮食企业进行的监管。

第二,政府监管权不可随意放弃,其行使具有主动性。政府监管权的公权属性,意味着其不仅是政府相对于义务人而言所特有的权力,也是政府对国家的一种责任,为此,政府应当积极行使这种权力,不能随意放弃。政府应当积极主动对粮食企业社会责任储备义务的履行情况进行监督管理,并将这种监督管理贯穿于合同履行的全过程。具体而言,政府应当着眼于以下几个方面进行监管:1)在监管原则方面,粮食和物资储备等相关部门应按照属地监管和层级监管相结合的原则,对承担社会责任储备的企业进行定期或不定期的监督检查;对于异地建仓或跨区域建仓的,应注重政府部门之间的监管协调与合作。2)在监管内容方面,应当注重监管粮食企业社会责任储备建立、管理、动用和补贴资金的使用情况,包括是否按照核定的品种、数量、质量等要求落实社会责任储备;是否在规定的期限内做好轮换,避免储备粮陈化浪费;是否正确使用政府发放的补贴费用、信用贷款资金等。3)在监管手段方面,粮食储备管理应顺应大数据、云计算等数字技术的盛行,改变传统监管手段的静态监测方式,对企业社会责任储备情况实行全程、即时、在线、穿透式监管,实现粮食储备安全“看得见摸得着”。

第三,政府监管权具有直接的国家强制性,本身蕴含着强制执行和惩戒的内容。从微观内容构成看,与权利所包含的“要求他人权”和“保护请求权”两种权能所区分,权力涵盖的是“支配他人权”和“单向惩罚权”两种权能。如果说,权利和权力都具有强制性,那么权利的强制性只能是间接的,当权利不能实现或遭到侵犯时,权利人可以请求国家行使权力予以保护或救济,但不得自行对义务人施以强制力。而权力的强制性是直接的,权力主体可以直接对义务人进行处罚。为此,政府对粮食企业社会责任储备进行监管时,一旦发现粮食企业社会责任储备义务履行不到位,可以直接对粮食企业进行惩戒,例如直接扣除粮食企业获得的补贴资金、取消优惠措施、进行信用惩戒或罚款等。通过对粮食企业进行实质性的后果追究,可以让违法违规储备的粮食企业感受到“真实痛感”,保障监管权的实现。

企业社会责任储备动用法律关系的争议,影响政府动用权权能的判断。通常而言,社会责任储备动用法律关系认定为“购买”更为适宜,为此,在动用阶段政府取得了企业社会责任储备的所有权,动用权本质上是政府行使所有权的表现。

特殊情况下政府对企业社会责任储备的动用,能够保障政府有效应对粮食突发事件,是以“动用权”是企业社会责任储备制度之所以能够保障国家粮食安全的重要基础。然而,该权利并非明确的法律术语,只是“动用社会责任储备”的精简表达,政府对于粮食企业社会责任储备的动用,本质上属于所有权的行使还是使用权的行使有待进一步明确。

目前,实践中普遍认为粮食企业社会责任储备的所有权归属为粮食企业,并在此基础上认为政府仅享有特殊情况下对于企业社会责任储备的使用权,即将政府的动用权理解为“预期使用权”。诚然,在粮食企业社会责任储备建立及日常运行阶段,其所有权人为粮食企业并无争议,但这并不能轻易得出政府对社会责任储备的动用是基于使用权的结论。特殊情况下政府对企业社会责任储备动用权的行使与日常情况下的权利行使并非源自同一法律关系,粮食企业社会责任储备的所有权可能发生转移,这意味着政府动用权的权利性质可能随着所有权的转移发生变化。如果动用阶段企业社会责任储备所有权并未转移至政府,则政府对社会责任储备的动用是一种行使使用权的表现,此时日常情况下政府享有的动用权本质上是一种“预期使用权”;反之,如果动用阶段企业社会责任储备所有权转移至政府,则政府对社会责任储备的动用是一种行使所有权的表现,此时日常情况下政府享有的动用权本质上应当是一种“预期所有权”。

粮食企业社会责任储备建立时,政府与粮食企业签订的社会责任储备合同的标的为“服务”,而非获得实物状态的企业社会责任储备粮。为此,发生特定情况需要动用企业社会责任储备时,还需政府与粮食企业发生新的法律关系以保障政府对企业社会责任储备动用权的行使。实践中,对于社会责任储备动用的法律关系,各地尚存争议。一方面,有些地方政府将社会责任储备的动用理解为“征用”。例如,徐州市发展和改革委员会《关于建立粮食加工企业社会责任储备的通知》中,明确“社会责任储备动用后,县级以上粮食部门及时组织指导企业恢复库存,对由于限价出售和征用等产生的价差损失,应给予合理补偿”。同时,在其附件《粮食加工企业社会责任储备协议》中明确“当发生突发事件或紧急情况需要征用乙方社会责任储备粮食,甲方依据《徐州市粮食应急预案》规定依法征用,并按照‘先供应、后结算’的办法给予乙方合理补偿”。另一方面,有些地方政府将社会责任储备的动用理解为“购买”。例如,《河北省粮食企业社会责任储备库存管理办法(暂行)》中,明确“需要动用企业社会责任储备时,由县级以上粮食和储备行政管理部门根据本级政府需要动用的数量,与企业签订购买合同,按不低于合同签订当日市场价格购买,确保企业合理利润”。

企业社会责任储备动用法律关系争议的解决,需要立足企业社会责任储备建立的自愿性、储备动用顺序的优先性、储备动用对价支付的合理性三个方面,比较“征用”与“购买”的适当性。

第一,“征用”与粮食企业社会责任储备建立的自愿性和储备动用顺序的优先性不符,且容易导致储备动用对价支付不合理,影响粮食企业积极性。1)征用的强制性与建立阶段企业社会责任储备合同的自愿性难以有效衔接。征用是一种公权力对私权利的限制或剥夺,通常是以强制性手段来获取私人或集体财产的使用权,无需行政相对方同意。但在社会责任储备建立之前,粮食企业已经知道社会责任储备在特殊情况下将由政府动用的事实,粮食企业在明知政府获得动用权的前提下,仍然选择承担社会责任储备。其与政府签订社会责任储备服务合同的行为,属于自愿让与社会责任储备动用权。为此,特定情况下政府对社会责任储备的动用不具有征用的强制性。2)征用的必要性原则不能满足政府优先动用社会责任储备的现实需求。征用是以对私人财产的限制甚至剥夺为代价的,《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第13条第1款明确规定,“公民的合法的私有财产不受侵犯”。企业社会责任储备所有权人为企业,政府征用企业社会责任储备之前应当充分考虑其必要性(如已经动用政府储备,且仅靠政府储备难以有效应对紧急情况,必须动用企业社会责任储备才能保障粮食安全等)。然而,现有的粮食企业社会责任储备实践中,很多地方都明确将社会责任储备的动用顺序规定为“先企业社会责任储备,后政府储备”,这种优先动用社会责任储备的要求显然不符合征用的必要性前提。3)征用补偿标准不利于粮食企业承担社会责任储备的积极性。《宪法》第13条第3款规定了征用和补偿的“唇齿条款”规范,明确征用必须伴随着补偿,无补偿则无征用。如果将社会责任储备动用的法律关系视为征用,则必然要解决社会责任储备动用后的补偿问题。然而,目前我国法律层面对于征用补偿标准的规定都较为原则,征用补偿制度尚不成熟,地方政府制定的征用补偿标准不一。补偿标准直接影响粮食企业能够得到补偿的种类及数值,补偿标准的不统一会使各地补偿结果存在较大差异,使得粮食企业的合法权益难以得到公平补偿。同时,补偿并不意味着要严格按照市场价格支付征用财物的对价,行政主体支付费用的目的更侧重于填补因行政行为带来的行政相对人利益的损失,这意味着补偿标准通常是根据财产的成本构成来确定的,即使完全体现了被征用财产的实际价值,也通常不包含企业的利润。企业社会责任储备动用之前,政府给予企业的对价难以覆盖粮食企业为建立和保存一定规模社会责任储备的全部成本,如果在社会责任储备被动用之后,粮食企业仍不能获得相应的利润保障,很可能失去承担社会责任储备的积极性。

第二,相较于“征用”而言,将企业社会责任储备动用的法律关系认定为“购买合同”更为合理。1)将粮食企业社会责任储备动用的法律关系视为买卖合同,能够与企业社会责任储备的自愿性有效衔接。社会责任储备的动用与其建立是一脉相承的,在研判社会责任储备动用的法律基础时,不宜将两者割裂开来。换言之,粮食企业社会责任储备建立阶段签订的储备合同是动用阶段法律基础的前提。鉴于企业社会责任储备建立阶段的法律关系体现为一种合同关系,且通过合同事先赋予了政府特定情况下能够动用社会责任储备的权利,那么政府在后续发生特定情况时,就应当充分行使这种权利,以平等、自愿的合同关系动用企业社会责任储备。为此,将动用阶段认定为合同,是以建立阶段的储备合同为基础进行的合理延展,合同的自愿性能够与企业社会责任储备服务合同的自愿性进行有效衔接。2)将粮食企业社会责任储备动用的法律关系视为买卖合同,能够满足政府优先动用社会责任储备的现实需求。政府购买社会责任储备后,社会责任储备的所有权人由粮食企业转变为政府,是以“企业社会责任储备”由“企业储备”转变为“政府储备”,本质上与政府原有的政府储备并无不同,此时无论何者先行动用都并无不妥。为此,将粮食企业社会责任储备动用阶段认定为转让所有权的合同,保障了政府优先动用企业社会责任储备的正当性。3)将粮食企业社会责任储备动用的法律关系视为买卖合同,有利于激发粮食企业承担社会责任储备的积极性。具言之,合同关系意味着政府动用企业社会责任储备时,是一种市场行为,需要按照正常的市场价格给予粮食企业对价,这种对价显然包含了粮食企业承担社会责任储备的利润。相对征用给予的补偿而言,买卖合同的方式对粮食企业更公平。

粮食企业社会责任储备动用阶段“征用”到“购买”法律关系的转变,意味着企业社会责任储备动用基础的转变。在粮食企业社会责任储备合同中,政府享有特殊情况发生时以购买方式取得社会责任储备所有权的期待权,即“预期所有权”。该权利包含两个方面的内容:

第一,特殊情况发生时,政府能够以购买方式取得粮食企业社会责任储备的所有权。如前所述,建立阶段的储备合同赋予了政府特殊条件下能够购买社会责任储备的权利,动用阶段的法律基础体现为政府与粮食企业的买卖合同关系,政府通过合同获得了社会责任储备的所有权,此时社会责任储备视为“政府储备”,政府遵循“政府储备”的动用规则,履行相应的法定程序对社会责任储备进行使用。理论上讲,建立阶段社会责任储备合同赋予政府的购买权应当是一种选择权,特殊情况发生时,政府是否行使权利,是否与粮食企业签订社会责任储备买卖合同取决于政府的意愿。但从激励粮食企业社会责任储备积极性以及制度完整性上讲,这种选择权本质上带有政府自我强制的色彩,是以各地政府均明确特殊情况发生时优先动用企业社会责任储备的规定。所谓特殊情况,具体指出现粮食明显供不应求或者市场价格异常波动,发生重大自然灾害、重大公共卫生事件或者其他突发事件等。

第二,政府对粮食企业社会责任储备的购买权属于期待权,特定条件发生之前,政府无权购买并动用。政府与粮食企业签订的储备合同为社会责任储备服务合同,企业社会责任储备的物权没有转移,粮食企业作为社会责任储备的所有权人,享有日常情况下对社会责任储备的占有、使用、收益、处分等权利,而政府仅享有“期待权”,即特殊情况下获得社会责任储备所有权的“期待”。为此,日常情况下企业社会责任储备应由粮食企业自主经营,政府不能随意干涉。

储备合同缔结的强制性或自愿性,影响政府给付责任的设定标准。鉴于社会责任储备合同的缔结具有自愿性,政府在承担社会责任储备对价给付责任时,不但要注重对粮食企业成本利益的补偿,也要注重对粮食企业经济利润的补偿,通过制定明确、具体的对价给付标准,帮助企业对社会责任储备的成本与收益做出合理预期,激励粮食企业积极承担社会责任储备。

在粮食企业社会责任储备合同中,政府的主要责任是支付粮食企业合理对价。对价包含两个方面:一是日常情况下对粮食企业承担社会责任储备服务支付的对价,体现为“给予相应的政策激励”;二是特殊情况下对粮食企业社会责任储备动用支付的对价,体现为社会责任储备的结算价格。然而,无论是日常情况下政府给予的政策激励,还是特殊情况下政府支付的动用对价,目前规定的内容都不够具体,这导致政府给付责任模糊,缺乏可操作性。具体而言:

第一,政府制定的粮食企业社会责任储备激励内容空泛。日常情况下,粮食企业社会责任储备的所有权人为粮食企业,理应由粮食企业自主经营、自负盈亏。但社会责任储备具有公益性,承担社会责任储备一定程度上限缩了粮食企业的经营自主权,为此,政府需要制定相关的激励措施,提高粮食企业的积极性。本质上说,这种激励措施属于政府对企业承担社会责任储备服务的对价。目前,这种激励内容并不明确。例如,在仙桃市《粮食加工企业社会责任储备协议》中,政府给付条款表述为“甲方(政府)鼓励和支持乙方(粮食企业)发展,在符合相关条件的前提下,协调有关部门在项目、资金等方面为乙方争取支持”。本条看似是在明确政府对粮食企业在项目、资金等方面给予的支持责任,但并不具有明确性:一是如何判断是否“符合相关条件”,缺少确定的标准;二是“争取”一词并不具有强制性色彩,其结果是否获得实际支持、支持力度如何等尚不确定。又如,在徐州市《粮食加工企业社会责任储备协议》第3条中,政府给付条款表述为“甲方(政府)根据乙方(粮食企业)完成粮食社会责任储备情况,在粮食仓储设施建设、承担政策性粮食购销业务等方面优先给予安排、支持”。本条相较于前者更加具体,但粮食企业依然很难根据此条款要求政府提供政策支持。应如何判断粮食企业完成社会责任储备的效果、粮食企业社会责任储备应达到何种效果政府才有必要对其给予政策支持、政府应当给予何种支持以及支持力度如何等,合同中亦没有明确。

即使在粮食企业社会责任储备规范层面,各省市也大多聚焦政府的权利(力)性规定,对于激励机制规定不够明确,难以成为粮食企业社会责任储备中政府责任内容的补充。例如,河南省印发的《关于建立粮食加工企业社会责任储备的指导意见(试行)》规定:“政府对承担社会责任储备的企业在粮食仓储设施建设、税收减免、搭建产销平台、信贷支持等方面给予政策扶持”,要求具体的社会责任储备政策支持措施由市、县级人民政府结合当地实际自行制定。但驻马店市发布的《关于建立粮食加工企业社会责任储备的实施方案(试行)》,只是对省级层面规定的重复,没有进行细化,使粮食企业社会责任储备激励机制更显“口号性”。2024年11月,驻马店市直接废止了这一试行实施方案,明确现有的加工企业社会责任储备工作按照河南省《关于建立粮食加工企业社会责任储备的指导意见(试行)》规定执行。

第二,政府动用粮食企业社会责任储备时的对价给付标准不明确。政府对企业社会责任储备的动用,是基于前一阶段的权利设定而存在的,虽为两个法律关系,但两者存在不可分割性。加之动用时点的紧迫性,往往不便于政府与粮食企业就对价给付重新协商。为此,政府应当在建立阶段对储备动用的结算价格进行明确,以帮助粮食企业对于整体社会责任储备行为的“成本-收益”做出合理预期。然而,在粮食企业社会责任储备合同中,政府动用社会责任储备后的支付结算条款或缺失或笼统,且均未明确结算标准。例如,承接上述两地企业社会责任储备合同,仙桃市《粮食加工企业社会责任储备协议》虽然明确了社会责任储备动用后“按照‘先供应、后结算’的办法与乙方(粮食企业)结清相关价款和费用”的给付责任,但未确定其价款和费用的支付标准;徐州市《粮食加工企业社会责任储备协议》第7条明确了“给予乙方(粮食企业)合理补偿”的给付责任,但如何补偿亦尚未可知。另外,着眼于粮食企业社会责任储备规范层面,亦没有明确结算标准。

社会责任储备合同的缔结具有自愿性。作为理性经济人,只有当社会责任储备的收益大于成本时,粮食企业才有可能选择承担社会责任储备。为此,政府应当注重粮食企业收益的获取,在设定给付责任时,以激励企业自愿缔结合同为目标。

1.社会责任储备合同缔结的自愿性厘定

实践中,粮食企业社会责任储备的建立需要政府与粮食企业签订社会责任储备合同。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第494条确立了特殊情况下为维护公共利益的强制缔约制度。粮食企业社会责任储备合同是为了粮食安全保障的社会公共利益签订的,那么该协议是否可以归属为《民法典》规定的强制缔约合同类型?进言之,在以储备合同为基础建立社会责任储备时,粮食企业是否具有强制发出要约的义务?如果某一粮食企业达到相应条件,但不愿申报建立社会责任储备,政府是否具有强制缔约合同的权力?从实践中看,各地区均明确社会责任储备以企业自主申报的方式建立,政策文件中多有体现“鼓励”“引导”“支持”之意,可见社会责任储备的建立应当具有实质自愿的属性。但有些省份关于粮食企业社会责任储备的相关规范性文件中又带有一定的强制性色彩,例如河南省《关于建立粮食加工企业社会责任储备的指导意见(试行)》,明确辖区内达到一定条件的粮食企业“均应建立社会责任储备”;天津市《关于建立粮食加工企业社会责任储备的指导意见(试行)》,亦要求“本市辖区内规模以上粮油加工企业应当建立社会责任储备”。可以看出,地方政府在粮食企业社会责任储备实践中,尚未认清社会责任储备建立属于自愿行为还是强制行为。同样,《粮食安全保障法》第32条也主要是从政府责任角度出发,规定政府指导规模以上粮食加工企业建立企业社会责任储备,但未从粮食企业角度明确其建立社会责任储备的行为属于“自愿”抑或“应当”。如何厘清社会责任储备合同缔结的自愿性或强制性,需要从粮食企业社会责任储备所依据的社会责任本质以及合同缔结时点两个方面考虑。

第一,粮食企业社会责任储备所依据的企业社会责任属于综合性责任,其延展下的社会责任储备行为属于自愿行为,适用强制缔约制度缺乏理论基础。

《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》指出,“企业社会责任储备是粮食加工企业依据法律法规明确的社会责任所建立的库存”,可以看出,粮食企业建立社会责任储备的法律基础是企业社会责任。企业在发展过程中,与之相关的各个契约参与主体都为其发展做出过相应的努力和贡献,是以企业需要承担一定的社会责任以回馈社会。由于我国尚缺乏“企业社会责任”的具体法律规范,使得“企业社会责任”并没有确切的法律界定。原《中华人民共和国公司法》第5条第1款对“企业社会责任”进行了原则性规定,要求企业承担社会责任,但并未明确“企业社会责任”的具体内容。2023年12月29日,《中华人民共和国公司法》第二次大规模修订(第六次修改),对企业社会责任的内容做出了进一步明确,将其确定为“维护公司职工、消费者等利益相关者的利益”和“维护生态环境保护等社会公共利益”两大类型,但依然较为抽象。《关于国有企业更好履行社会责任的指导意见》从依法经营、诚实守信、消费者、合作伙伴和各类投资者合法权益维护、绿色发展、员工合法权益保护、公益事业投入等方面明确了国有企业社会责任的具体内容。国务院国资委《关于新时代中央企业高标准履行社会责任的指导意见》从诚信经营、优质供给、安全应急、劳动关系、科技创新、绿色发展、支持乡村全面振兴和区域协调发展等方面明确了中央企业的社会责任内容。可以看出,无论从涉及范围还是表述内容来看,企业社会责任很多方面已经超越了法律对企业所要求的义务,触及了企业自我管理的道德层面,包含很强的“自愿”意愿在内。当前,学界普遍认为企业社会责任是包含多方面因素的综合性责任，具有两大典型内容,即法律责任和道德责任。其中,对于企业承担的安全生产、产品质量、环境保护等社会责任而言,其存在基础是企业生产经营活动中的负外部性,经由企业社会责任法律化,其中部分已由道德责任转为法律责任,具有强制性;对于企业承担的慈善捐赠等社会责任,存在基础并非源于负外部性,而是具有显著的正外部性特征,其性质与表现形式均为道德责任,具有自愿性。

聚焦粮食行业、维护粮食安全是粮食企业履行社会责任的核心内容,内化于粮食企业经营管理各个方面。2021年山东省粮食行业协会270家粮食企业发起的《山东粮食行业维护粮食安全履行社会责任自律公约》规定:粮食企业维护粮食安全的社会责任主要包括守法经营、诚信经营、执行国家粮食收购政策保护种粮农民积极性、维护粮食市场价格和供应稳定、爱粮节粮、执行质量标准和卫生标准、安全生产、维护员工合法权益、节约资源保护环境、维护消费者合法权益、发展慈善事业“十一项”内容。鉴于粮食企业社会责任储备是粮食企业依据法律法规明确的社会责任所建立的库存,旨在配合政府在市场供需紧张、粮价大幅波动时进行宏观调控,确保粮食市场的稳定,为此在粮食企业社会责任储备中,其“维护粮食安全的社会责任”主要表现为“维护粮食市场价格和供应稳定”。

从更深层次讲,粮食企业社会责任储备是粮食企业基于“维护粮食安全社会责任”而实施的储备行为,其与粮食企业社会责任的关系应当属于手段和目的的关系,即“确保维护粮食安全社会责任的履行”是“储备行为”的目的,“储备行为”是粮食企业“履行社会责任”的一种手段。粮食企业建立社会责任储备,是粮食企业为了确保“在粮食市场供需紧张、粮价大幅波动等特殊时期维护粮食市场价格和供应稳定”而事先进行的储备行为,其建立的储备粮是粮食企业履行粮食安全保障社会责任的物质基础。虽然维护粮食安全是粮食企业的社会责任,更多偏向于法律强制,但粮食企业履行粮食安全保障社会责任的途径有多种,并不意味着粮食企业必须事先储备多于商业周转用途的粮食。对于粮食企业而言,既可以选择承担社会责任储备,也可以选择不承担社会责任储备。

综上所述,在粮食企业社会责任建立阶段,企业社会责任储备合同的签订应当是粮食企业的自愿性行为,只有在双方签订企业社会责任储备合同后,粮食企业才真正被附加了承担社会责任储备的强制义务。

第二,粮食企业社会责任储备合同缔结的时点处于非特殊时期,不具备强制缔约制度的紧迫性前提。《民法典》第494条第1款列举的强制缔约情形包括“抢险救灾”“疫情防控”等,均属于紧急情况,其间人民的生命安全、财产安全等遭受或可能遭受巨大损失,强制缔约的目的是避免相对人以合同自由原则拒绝国家订货要求。换言之,紧急情况下的强制缔约具有必要性。粮食企业社会责任储备合同的缔结虽然也是为了特殊情况发生时有效应对突发事件、保障国家粮食安全,但该合同是非紧急情况下的预先采购合同。即使某一粮食企业不愿与之订立储备合同,也不会影响国家粮食安全,政府完全可以继续寻找其他相对人。

2.合同缔结之自愿性要求政府给予适当激励

社会责任储备合同缔结之自愿性,意味着社会责任储备往往是粮食企业的一种“自我决策”,而且通常伴有商业考量。从长远利益看,粮食企业承担社会责任储备能够获得一定的收益,但这种收益是缓慢的、不确定的,收益大小亦是难以估量。粮食企业作为经营主体,往往更加看重短期利益的获得,即粮食企业因承担社会责任储备获得的收益是否能够覆盖由此产生的成本。粮食价格的波动以及环境变化带来的存储风险,可能给企业带来实际损失,消除这种风险,进而平衡社会责任储备产生的成本与收益,是政府责任的应有之义。为此,政府应当注重给付责任之落实,保障粮食企业对承担社会责任储备的“成本-收益”做出合理预期,让粮食企业获得具体、直接的利益,提高粮食企业缔结合同的积极性。

着眼于政府给付责任的明晰,应当细化政府日常阶段对于粮食企业承担社会责任储备服务的激励措施,以及特殊情况发生时动用社会责任储备的结算标准。

第一,细化粮食企业社会责任储备服务的激励措施,明确政府对企业社会责任储备服务的对价给付责任。通常这种对价直接体现为政府给予粮食企业的财政补贴,为此应当明确财政补贴的标准以及发放方式。一方面,在补贴标准的制定上,政府应当适应企业社会责任储备的动态管理过程,结合粮食企业为履行社会责任储备义务实际发生的支出成本和风险成本,确立明确、具体、差异化的补贴标准。同时,应建立财政补贴费用标准动态调整机制,适应企业社会责任储备动态支出形式。另一方面,在补贴费用的发放上,应当将粮食企业社会责任储备的保管费用与轮换差价进行区分,针对不同环节分别给予补贴。对于保管费用,可以采取定额补贴、利息补贴、一次性奖励等方式发放给粮食企业;对于轮换费用,应当根据粮食企业所在地区每次轮换的市场价格差额给予相应补贴。需要注意的是,时空维度是理解社会变迁和构建更加公正的社会秩序的关键要素,政府进行财政补贴时,应当注重时间和空间成本。例如,气候温湿的南方社会责任储备支出的保管成本相较于气候干燥的北方更高,对此政府应当对南方地区设置高于北方地区的补贴标准;又如,在社会责任储备轮换过程中,粮食价格波动较大的主销区相较于粮食价格波动较小的主产区而言,存在的市场风险更高,对此政府应当对主销区设置高于主产区的补贴标准。

另外,除金钱形态的直接给付外,政府还可以通过非金钱给付方式间接支付对价。例如,可以在基本的财政补贴之外,借鉴地方政府储备粮承储企业享有的税收优惠政策,明确粮食企业特定情况下享有税收优惠的权利,降低企业社会责任履行的成本支出;亦可以进行金融支持,明确对粮食企业在抵押、担保等方面的政策倾斜,优化粮食企业融资渠道;还可以给予粮食企业其他政策支持,如优先纳入粮油保供稳价重点企业名单、优先参与政策性粮食定向拍卖等。

第二,增设粮食企业社会责任储备动用的结算标准。政府需要事先明确特殊情况发生时动用社会责任储备的结算标准。通常而言,该结算标准可以采取以下三种方式确定:1)根据社会责任储备建立时的市场价格确定。该方式过于偏重政府利益,忽视了粮食企业利益,不利于粮食企业承担社会责任储备的积极性。且以建立时的市场价格购入社会责任储备,如同建立阶段即购买,后续粮食企业只是代替政府承担了社会责任储备(此时实为政府储备)的承储工作,但其期间产生的各项费用均由粮食企业自己承担,政府给予的财政补贴等对价支付并不足以涵盖社会责任储备的全部成本支出。2)根据社会责任储备动用时的市场价格确定。该方式过于偏重粮食企业利益,忽视了政府利益,不利于政府财政压力的减轻。政府动用粮食企业社会责任储备时的市场价格远高于日常情况下的市场价格,甚至呈现出虚高状态。如果完全按照动用时的市场价格购买,无疑增加了政府的财政压力。3)根据社会责任储备的成本支出,辅之适当的利益补偿。该方式是目前实践中最倾向的一种方式,但不符合市场规律,且补偿标准难以确定。

除此之外,还可以借鉴期权中行权价格的确定标准进行结算。建立阶段签订的储备合同可以视为政府购买“粮食安全保障服务”的合同,其粮食安全保障功能的实现主要在于通过储备服务合同赋予政府特殊情况下对社会责任储备的动用权,保障政府在发生粮食危机时能够及时获得足够的粮食以应对危机。可以看出,特殊时期政府对企业社会责任储备的动用权如同一种预期设定的权利,即期权。顺接期权逻辑,特殊情况时的动用可以视为行权。为此,可以采用期权行权价格的确定方式明确社会责任储备动用阶段的结算价格,根据行权可能性、期权到期时间、市场波动等情况,在双方合意的情况下综合确定特定价格。社会责任储备期权应当属于看涨期权,在建立阶段,政府预期特殊情况发生时粮食市场价格将上涨,为避免动用阶段支付高额的粮食价款,政府可以事先以建立阶段合同签订时的市场价格为基准,在此基础上兼顾粮食企业承担社会责任储备获得的预期利润,与粮食企业协商确定行权价格。一旦出现特殊情况需要动用社会责任储备,政府可以根据行权价格与动用时市场价格的比较,决定是否行使动用权。例如,如果约定的动用价格低于市场价格,政府行使权利,以约定价格向粮食企业购入社会责任储备;如果约定的动用价格高于市场价格,政府可以放弃行权,以市场价格向粮食企业购入粮食,此时应当允许粮食企业自主动用社会责任储备,达到政府以市场价格购入企业社会责任储备的目的。