研究目的：回答何为土地法中的土地权利这一基础理论问题，论述土地利用权相较于民法物权的区别，阐释土地权利中公法管制设定的基本准则。研究方法：理论分析与逻辑演绎。研究结果：（1）土地利用权是土地权利在土地法中的表达，是土地物权和政府依据法律设定的管制权的有机结合。（2）土地利用权并非具体权利，而是学理上的抽象概念，其以社会为本位，以土地合理利用为目的，具有公私法交融性、权利义务一体性，内部结构是“民法物权+公法管制”。（3）在民法物权之外提出土地利用权这一新概念，能够体现由土地的自然属性所决定的土地权利公法和私法融合性，亦可回答传统物权法理论无法完全回答的土地问题。研究结论：基于土地利用权逻辑的公法管制是有限度的，必须符合公共利益和比例原则，遵循程序正义，注重权利义务的平衡性，合理设定土地利用的用途和程度。

土地权利；土地法；土地利用权；公法管制

在漫长的人类社会中，“土地利用权”长期依附在民法物权债权体系中，直到人类进入工业文明时期，随着土地法与民法的分野，才逐渐成为一种新的权利概念。

一般认为，土地权利是指以土地为客体所形成的权利的总称。土地权利在不同部门法中体现不同，在宪法中体现为宪法权利、基本权利，在行政法中体现为相对人的知情权、监督权，以及遭受不法侵害时的控告权、提起行政复议或行政诉讼的权利等，在民法中主要体现为土地物权，在土地法中则主要体现为土地利用权。所谓土地利用权，是本文提出的学理概念，指在土地利用关系中，以土地合理利用为目的，土地权利人依照法律和政府管制要求，对土地享有的直接支配和排他的权利，它是土地物权和政府依据法律设定的管制权的有机结合，是公法对土地物权进行内在限缩的权利。需要说明的是，土地利用权不同于土地使用权。“土地使用权”在我国不同语境中有着不同的含义：其一，指对土地的使用权能，即对土地使用的权利；其二，特指建设用地使用权这一用益物权；其三，是指我国土地用益物权的统称，包括建设用地使用权、宅基地使用权等。例如《土地管理法》1986年制定时便遵循所有权与使用权分离的逻辑，将第二章命名为“土地的所有权和使用权”，其中的“使用权”既包括国有土地的使用权，也包括集体土地的使用权，系与所有权相对的各项用益物权。

土地利用权产生于土地利用关系。之所以命名为“利用权”，意在与所有权相区别。土地所有权是土地利用权的起点，土地所有权解决的是土地的归属问题，而土地利用权解决的是土地的利用问题。土地制度在由农业文明走向工业文明、由传统土地法走向现代土地法的变革中，经历了由强调土地归属到强调土地利用的过程，土地法律制度从以土地所有关系为核心转向以土地利用关系为核心。在工业文明的背景下，“单纯固定所有者的物权保护方式已经不能适应现代经济社会化、高效化的物权使用要求。实际上，在任何制度下，利用是财产价值实现的唯一途径。从实质意义上考察，所有权的归属意义也不单纯为归属本身，而在于对物的使用，即‘因利用而归属’。”由此，土地利用关系成为现代土地法所调整的核心法律关系，土地利用权则是土地利用关系的集中体现。

土地利用关系是人们在土地利用过程中形成的社会关系，回答“谁来利用土地”和“如何利用土地”的问题。土地利用关系由三重关系构成。其一，平等的民事法律关系。土地利用人利用土地，需要法治提供稳定的预期保障。这就要求土地法律制度能充分正视并尊重土地权利人追逐经济利益的天性，通过建立土地权利制度，形成对土地利用人的经济激励，激发土地利用人的创造活力；通过建立完善土地市场机制，为市场交易主体提供明确的预期，降低土地利用活动的交易费用，促进土地利用的效率。这些制度具有民事法律关系的性质。其二，行政法律关系。在现代社会，仅仅拥有土地物权是不够的，它只是解决了利用土地的资格或者可能性的问题。要实施土地利用行为，还必须要解决“如何利用”的问题。在具有外部性的土地利用行为中，利用土地要受到多种外部约束性条件，只有按照这些外部约束性条件的要求利用土地，才能实施土地利用行为。这些外部约束性条件是与追求利益的最大化的动机是冲突的，因此，需要将这些外部约束性条件转化为法律管制。故而，土地利用关系又具有行政关系的性质。其三，人与土地的自然关系。传统法学理论认为，法律调整的是人与人的社会关系，而非人与自然的关系。但是，对这个问题的认识随着时代的变化而在不断的提升。随着人类进入生态文明时期，人地关系开始发生了变化，基于对工业文明人类土地利用过度造成的危害的反思，要求把人类、土地和地球上的其他物种、气候、环境等放在共同的关系中去看待。作为土地法调整的法律关系，土地利用关系是人与人之间的关系，但是受到人与土地的自然关系的制约。人与土地的自然关系是通过转化为民事法律关系和行政法律关系来调整土地利用关系的。由此，从法律性质上看，土地利用关系同时具有私法和公法的双重性质，需要强调的是，决不能认为土地利用关系或者土地法是由民法和行政法两部分构成的，它们之间不是“油与水”的关系，而是一种“水乳交融”的关系，这种交融关系贯穿到土地法律制度的每一个具体环节，如土地权利制度、土地规划制度、土地征收制度等。这种私法和公法的交融，是土地法区别于民法、行政法的标志。