土地利用权源于土地利用行为，土地利用行为具有自利性和公共性的双重性质，而自利性和公共性则是相互冲突的。自利性追求效益的最大化，不断提高土地利用能力，它是提高土地利用效率的驱动力，而公共性，则是对土地利用的约束机制。因而，它们之间的目标是矛盾和冲突的。公共利益是协调这种冲突的基础，同时也是衡量公权力行使正当性的标准和尺度，违背或者超出公共利益的要求和范围的管制行为，是不正义的。公共利益作为一个基础概念，有必要对其予以界定。在实证法上，我国未对公共利益作出法律上的一般性界定，而是由《土地管理法》在关于土地征收的规则中对公共利益做了规定，采取的是立法列举并由“其他情形”兜底的方式。在学理上，公共利益是指为满足社会共同体成员生存生活生产和发展的需要，而提出的被共同认可、普遍受益的要求。公共利益的构成遵循整体受益原则，也可称之为“利益比较”原则，若共同体的某个成员或者公共机构实施某种行为客观上对部分主体造成实际损害，但有利于整体利益的提升，被提升的整体利益远远大于被损害的利益，那么也应认为符合公共利益。

即便是为了公共利益，也并不意味着公法可以对土地权利进行任意限制。比例原则作为现代行政法的基本原则，为土地利用权中公法管制的制约提供了依据和尺度。比例原则要求公法管制必须满足三个层级的要求：适当性、必要性和均衡性。适当性要求公法管制必须有助于实现合法的公共利益目标。这意味着权利限制的制定和实施必须服务于明确的公共利益，如耕地保护、生态安全、基础设施建设等，而不能以公共利益为名行部门利益或私人利益之实。在实践中，这一原则要求对公法管制的公共利益属性进行严格审查，确保目标的正当性。必要性要求在多种可供选择的公法管制方案中，应当选择对土地权利限制最小的方案。这一原则体现了最小损害的价值取向，要求公法管制的规则制定和实施过程中充分考虑对土地权利人的影响，采取措施减少不必要的限制。例如，在进行生态保护时，应当优先考虑生态修复而非全面禁止开发的模式，在保护生态功能的同时，最大限度地保留土地权利人的合法权益。均衡性要求对土地权利的限制程度与所追求的公共利益之间必须保持合理的比例关系。这一原则强调的是利益衡量，要求在保护公共利益的同时，充分考虑土地权利人的损失，确保限制措施的强度与目的的重要性相匹配。

在微观层面，基于公共利益、资源禀赋等多元需求，需通过具体制度对土地利用的方向和程度进行合理限制。其核心逻辑在于避免土地权利最大化行使对自然资源、生态环境等公共利益的损害，防止土地的过度开发利用，同时，避免土地权利滥用对他人合法权益造成损害。这种限制必须尊重自然规律、经济规律等合理设定，在实践中，多基于粮食安全、资源环境承载力、人口数量、生态环境保护等因素，依托规划、技术标准与监管制度展开，主要表现为两个方面。其一，土地用途的限制，具体表现为以土地为基础的国土空间用途管制，基于粮食安全、生态安全等公共目标而对耕地、生态用地等予以严格管制，土地权利人须依照规划确定的用途利用土地，不得擅自改变用途。耕地种植用途管控在土地用途管制基础上进一步延伸了管制链条，应尊重土地权利人合法权益，平衡公权管制与私权保护，合理设定管制限度。其二，土地利用方式和程度的限制。资源环境承载力是土地开发利用的基础阈值，基于此的开发强度限制制度通过量化指标管控土地开发规模与密度，避免超出区域资源环境的承载能力。最具代表性的是容积率、建筑密度、绿地率等管控指标，在法律上体现为对权利人土地开发使用和收益权的限制，以换取区域整体的可持续发展。

任何权利都是与义务相适应的，土地利用权亦是如此，但和其他权利所不同的是，土地利用权的权利义务平衡性具有双重维度，表现为内部的平衡性和外部的平衡性。公法管制的设定不应破坏权利义务的平衡性，权利义务平衡配置既是公平原则在土地法领域的体现，也是保障土地权利主体配合公法管制实施的关键，避免因“义务单向转嫁”引发社会矛盾。其一，内部的平衡性表现为内部结构中权利义务的统一性。在土地利用权内部，土地物权对于权利人而言是权利，政府管制对权利人而言是义务，二者在土地利用权的内部结构中是统一的、相互转化的，共同形成了土地利用权。其二，权利义务的外部平衡。土地利用权作为民事主体的财产权益，既受法律严格保护，其行使也必须履行不得损害公共利益、不得违背公序良俗等法定义务。没有无义务的权利，也没有无权利的义务。由于规划的变更、容积率的调整、政策的变化导致土地利用权的财产价值增加或减损，如果增加的，权利人应按照规定对增值部分承担补交土地出让金等义务，如果减损的，应当对权利人的损失予以补偿。

程序正义作为现代法治的基本原则，其核心要义在于公权力的行使必须遵循法定程序，确保所有受影响的权利主体获得平等的参与机会、充分的权利告知与有效的救济渠道。土地规划作为政府行使公权力、设定土地利用权管制、配置土地资源的重要方式，直接关系到土地权利人的占有、使用、收益、处分等核心财产权益。因此，在土地规划的编制、修改与实施全过程中，必须确立程序正义原则，通过构建完善的程序机制，规范政府公权力行使，保障土地权利人的合法权益，确保土地规划的正当性、权威性与可执行性。其一，建立充分的利益相关人表达机制，是程序正义的基础。土地规划并非单纯的政府行政决策，涉及多元利益主体的诉求博弈，本质上是公共利益与个体利益、不同群体利益的平衡过程。因此，必须构建充分的利益相关人参与表达机制，实现参与的普遍性、实质性与有效性。第二，严格规划修改程序，规范政府权力，尤为重要的是强化利益相关人的权利保障。在规划修改前，规划机关应当书面告知利益相关人修改的内容、理由与可能产生的影响，充分听取其意见；对于因规划修改导致土地权利受到额外限制或损失的，应当依法给予公平、合理补偿。第三，建立行政和司法救济程序，平衡公权与私权。若土地权利人对规划编制或修改程序有异议，可申请行政复议，要求纠正违法或不当行为。若规划对土地权利人造成损失，权利人可向法院提起诉讼，要求行政机关给予公平补偿。