效力争议只能交由监督型争议解决机制处理。这是因为，首先，合意型机制以利益调适为核心功能，而效力争议的症结不在于利益分配失衡，而在于缔约行为是否逾越了法律设定的边界。当事人可以通过协商和解或调解重新分配履约利益，却无法通过合意将一个欠缺法定要件的协议转化为合法行为。

其次，裁决型机制同样难以胜任效力争议的处理。仲裁的管辖权来源于当事人约定，以争议事项具有可处分性为前提；而效力争议往往涉及行政主体是否具有缔约权限、有无超越职权或滥用职权、协议是否经过必要审批等问题，这些问题的回答须依循职权法定原则与行政行为合法性审查框架展开，都是仲裁不能承受之重。因此，行政协议效力争议应当导入行政复议或行政诉讼程序，由复议机关或法院依职权进行全面审查。

2.履约争议的解决方式

行政协议履约争议，是双方围绕是否按约完成各自给付义务而产生的争议，包括不履行、迟延履行、瑕疵履行以及由此引发的违约责任与损害赔偿。不同于行政协议的效力，履约行为的效力根基在于双方合意产生的约束力，具有明显的主观性，这也是行政协议与民事合同最为相似之处。

三种争议解决制度都可解决履约争议，且合意型与裁决型、合意型与监督型争议解决制度之间并不互斥，当事人选择何种救济渠道仍有多重考量。从功能适配的判断标准出发，履约争议的协议性特征、对解纷效率与程序灵活性的需求，以及对继续合作的心理预期，都为合意型机制的适用提供了正当性基础

既然履约争议根植于合意，当事人便有权通过协商和解或调解再次达成合意，实现权利义务的重新安排，尽量回到协议约定所确立的平衡状态。当履约争议较为复杂，当事人对尊严维护的需求超越效率期待时，具有准司法属性的裁决型机制即可介入，其程序性强于合意型，灵活性又优于监督型。监督型争议解决制度同样可以通过合约性审查解决履约争议，尤其当争议与公共利益密切相关，且当事人对司法权威或行政权威有较高依赖度时，行政复议与行政诉讼可提供更具公信力的救济保障。

3.高权争议的解决方式

因单方变更或解除行政协议而引发的高权争议，原则上适用行政行为合法性审查标准，应适用监督型争议解决制度。行政复议与行政诉讼对高权争议的审查规则和裁断方式基本一致。若优益权行使行为本身合法，但未依法给予相对人补偿或补偿明显不合理，复议机关应依据《行政复议法》第67条第2款，决定被申请人给予合理补偿；若优益权行使本身违法，则应同时作出撤销决定与继续履行决定，造成协议相对人损失的还应赔偿。

之所以不能直接作出变更决定，原因在于高权行为的合法性判断是非此即彼的，不存在可供调整的幅度空间，对违法的变更或解除行为只能先撤销其效力，再基于当事人的实体诉求作出继续履行决定。行政诉讼的处理逻辑与此相同：法院应依据《行政诉讼法》第70条及《行政协议司法解释》第16条作出撤销判决，配合继续履行判决恢复原协议效力，同时可判决赔偿损失；若继续履行已无可能或无实际意义，则可作出补救判决并附加赔偿判决。

值得注意的是，行政复议与行政诉讼对高权争议能否调解的态度有所不同。最高人民法院基于行政诉讼有限调解原则，否认高权争议可以调解；而行政复议的调解范围更广，行政主体可通过变更或撤销行政行为行使实体处分权，优益权争议同样存在调解空间。

综上，三类行政协议争议与三类争议解决制度之间存在内在关联，但并非严格的一一对应，而是呈现出类型化的适配格局。效力争议具有纯粹公法属性，只能由监督型机制处理；履约争议公私交融，三种机制均可适用，当事人可依功能适配原则自主选择；高权争议涉及行政权的合法性控制，以监督型机制为主，但在行政复议中存在调解空间。归根结底，争议所涉法律关系的属性，决定了解决机制的选择与组合。

衔接旨在弥合不同制度之间的缺口，重在求同存异、各展所长。从实践来看，行政诉讼目前仍是解决行政协议争议的主渠道。行政协议纳入复议范围后有望迎来“爆发式”增长，而调解则可能贯穿于复议与诉讼的全过程。因此，本章主要讨论调解、行政复议与行政诉讼三者之间的衔接问题。

仲裁与行政裁决固然也涉及与其他机制的衔接，但仲裁与司法的衔接主要体现为裁决的撤销与执行审查，对此《民事诉讼法》与《仲裁法》已有较为成熟的规则可供适用，在行政协议语境下并无显著特殊性；行政裁决解决行政协议争议的实践样本有限，尚不具备充分的讨论基础。故本章对仲裁和行政裁决的衔接问题不作专门展开。

行政复议与行政诉讼如何衔接，是行政法学的经典议题，涉及功能定位、受案范围、程序安排与裁判方式等多个层面。行政协议领域复议与诉讼的衔接，以下四个问题尤为关键。

1.受案范围

受案范围的协调，是行政复议与行政诉讼有效衔接的基础。行政复议因行政诉讼而生，就一般行政争议而言，二者的受案范围一直保持着较高重合。从2014年《行政诉讼法》率先将行政协议争议纳入受案范围，到2023年《行政复议法》跟进调整，间隔近十年。

诉讼一端，经由《行政协议司法解释》的扩张，受案范围已涵盖协议订立、履行、变更、终止全过程，并延伸至缔约过失、协议效力、撤销、解除等事项；复议一端，新法的规定相对概括，仅列举了不依法订立、不依法履行、未按约定履行、违法变更和违法解除五种情形。两相比较，部分可诉的行政协议争议，如协议效力确认、协议撤销等，尚无法进入复议程序。

这一差异有悖于复议与诉讼衔接的基本原理。依据《行政诉讼法》第44条，凡可提起行政诉讼的事项，除法律另有规定外，当事人均有权选择先行申请复议。若复议范围小于诉讼范围，则对于复议未能涵盖的争议，当事人将丧失程序选择权。因此，行政协议复议与诉讼的受案范围应当保持一致，效力争议、履约争议与高权争议均应纳入复议范围，具体涵盖协议效力认定、协议撤销、情势变更等争议类型。

2.行政协议复议前置的证成

行政复议与行政诉讼程序的有效衔接，是提升复议制度实效性的关键。围绕二者的衔接模式，学界形成了“强制前置说”“自由选择说”“合理衔接说”等不同主张。《行政诉讼法》自诞生起，就始终坚持“以当事人自由选择为原则、以行政复议前置为例外”的原则。2023年《行政复议法》的修订对此作出了较大调整，确立了“4+N”复议前置模式，并允许单行法扩展前置范围。

其中，第23条增加了“（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形”作为提起行政诉讼的前置事项，由此引发一个问题：“行政机关不履行行政协议”是否属于“第十一条规定的未履行法定职责”？法官在司法审查过程中有时也不对二者进行仔细区分。但从概念上看，二者有所不同：“不履行法定职责”显然指向单方行政行为的缺位，而“不依法履行”和“未按约定履行”则指向协议义务的违反。

虽然上述解释路径不能成立，但本文仍主张将行政协议争议整体纳入复议前置的范围，理由主要有三点：

其一，行政协议争议契合复议前置事项的特质。复议前置的制度考量主要包括专业性、主权性、管制性与行政裁量性，其中，行政协议争议的裁量性尤为突出。缔约阶段，涉及行政主体对协议相对人的选择是否合理、协议条件的设定是否公平；履约阶段，包含行政主体的监管措施是否适当、裁量权行使是否符合比例原则；变更与解除阶段，涵盖行政主体单方调整协议内容的幅度是否必要、补偿标准的确定是否充分等。这些合理性争议理应交由行政复议机关来进行审查，司法机关通常仅在行政行为明显逸脱合理范围时介入。

其二，复议前置可有效发挥复议的纠错功能。与行政诉讼相比，行政复议的纠错更为及时、彻底。行政协议争议中，当事人并不满足于获得对行政行为的否定性评价，其核心诉求往往是协议的继续履行或合理变更。复议机关基于行政层级监督关系，不仅可以撤销或确认违法，还可直接变更或责令行政主体限期履行协议义务，从而切实回应当事人的实体诉求。司法审查则受制于判决类型的限制，通常不能直接代替行政机关作出实体处理，而优先选择撤销并责令重做，容易导致程序空转。