1.客观标准

客观标准，是指依据行政协议争议的外在特征，判断争议应当适配何种解决机制，主要涵盖四个维度。

一是争议性质，即行政性因素与协议性因素的比重。对于因行政主体行使公权力引发的履职争议，与一般行政争议并无二致，排除民事救济当无疑义，《行政诉讼法》第12条第1款第11项将行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的争议纳入受案范围，关注的正是职权要素。

对于协议性争议，当事人可在公私法救济机制中自主选择。诚然，当前行政协议诉讼尚未摆脱以单方行政行为为纲的审理模式，私法救济或许效率更高。不过，随着行政协议诉讼的关系化改造与民法规则的准用，多数学者仍主张行政协议争议应由公法救济整体解决。

二是复杂程度，可结合事实认定难度、法律关系层次与专业技术要求综合衡量。事实清楚、法律关系单一、专业性不强的争议，适合通过协商和解、调解等合意型机制化解；反之，则需借助复议、诉讼或仲裁等裁判型程序予以保障。

三是公益关涉程度。公益关涉程度较低的行政协议，如一般性合作开发协议、政府委托科研协议等，并不属于立法列举的有名协议，通常应尊重当事人的程序选择权；公益关涉程度较高的行政协议，尤其是涉及公共资源配置、呈现许可化趋势的特许经营协议、国有土地使用权出让协议等，则需借助公法救济增强公益保护。

四是程序本质。复议、诉讼与仲裁属“权利导向型”争议解决机制，以实定法和权利义务为基础，适合第三方裁断；协商和解与调解则属“利益导向型”争议解决机制，不拘泥于严格的权利义务判定，而着眼于当事人的实际利益诉求，寻求各方均可接受的平衡方案。

2.主观标准

主观标准侧重于当事人的内在意志与主观认知，关注当事人的心理需求与程序期待，据此判断何种争议解决机制更具可接受性。

一是尊严维护。行政协议当事人尤其是私主体一方，在信息获取、资源调动等方面本就处于弱势，面对行政主体单方面变更或解除协议时，更易产生权益被支配的焦虑。复议、诉讼与仲裁程序虽然周期较长、解纷成本较高，但程序规则明确、对审结构完备，当事人可平等参与并充分表达诉求，而程序的正式性与可预测性，也在客观上保障了当事人获得尊重对待的权利。

二是效率期待。对期待迅速定分止争的当事人而言，协商和解与调解显然更具吸引力。协商和解最为便捷，可随时启动、自主安排，尤其适合情势变更的情形；调解亦不受严格程序束缚，可贯穿复议与诉讼全过程。

三是权威信赖。行政协议双方对争议解决机制的偏好明显不同：相对人通常更信赖司法裁判或仲裁的第三方裁断，行政主体则有时更认同行政系统内部的专业判断，对司法介入持审慎甚至保留立场。

四是关系修复。有学者指出，纠纷的本质是社会关系的失衡与断裂，纠纷解决因而不止于简单的是非判断，而是面向未来的关系重构。行政协议往往履约周期长、合作关系具有持续性。2024年《基础设施和公用事业特许经营管理办法》将特许经营最长期限原则上延至40年，在漫长履约过程中摩擦与分歧在所难免。

政府若恣意以“新官不理旧账”、政策调整、规划变更等理由违约，所侵害的不仅是协议相对人的合法权益，更是政府公信力本身，进而可能动摇社会力量参与公共事务的信心。因此，争议解决不应止步于定分，更应着眼于关系修复。在双方仍有合作意愿的前提下，应优先通过协商和解或调解化解分歧，降低解纷过程的对抗性。

3.标准的综合运用

客观标准与主观标准并非相互独立的两套体系，而是试图从不同维度描述争议解决机制的特征。实践中，不同标准可能指向同一解纷机制而形成合力，亦可能指向不同解纷机制而产生张力，须整体判断、综合考量。

以PPP协议为例，不同阶段争议性质各异，适配的争议解决机制亦随之变化。缔约阶段的争议多集中于资格审查、招标程序与特许权授予，争议的行政性突出，宜通过行政复议或行政诉讼解决。进入履约阶段，争议出现分化：对行政机关指挥、监督、检查等优益权行使不服的，仍属行政性争议；付款结算、工程质量等方面的争议则更具协议性，可导入民商事救济机制。变更解除阶段更为复杂，须区分情形：因公益需要单方解除或临时接管项目引发的争议，属于行政性争议；因准用《民法典》法定解除权或约定解除权规定引发的争议，可视为协议性争议处理。

由此可见，功能适配并非机械的分流技术，而是将实质争议解决的内涵转化为可供参考的选择标准，在客观与主观、公益与私益、效率与公正之间寻求动态平衡。这种平衡既有赖于对个案争议特点的准确把握，也离不开行政协议争议解决制度的体系支撑。不同争议解决制度各司其职、有序衔接，功能适配方能从理念走向实践。

类型化是体系化的前提。人类思维对纷繁现实的把握，正是从对事物的分类与归整开始的。行政协议争议解决制度要实现体系化，类型化方法不可或缺。行政协议争议解决制度的类型化，需要先厘清争议类型，再明确争议解决制度的分类，在此基础上探讨二者的对应关系。

2014年《行政诉讼法》修订时将行政机关不依法履行、未按约定履行、违法变更或解除行政协议四种情形纳入受案范围；2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下称《行政诉讼司法解释》，法释〔2015〕9号）又增加了行政协议的效力争议，实现了对行政协议争议的全覆盖。2023年《行政复议法》的修订基本延续了这一框架，将复议范围扩展至不依法订立、不依法履行、未按约定履行、违法变更、解除五种情形。除未包含行政协议效力争议外，与行政诉讼的受案范围基本一致。

这些具体的争议需作进一步的类型化分析，目前存在两种分类思路：一种是基于行为对象与行为本身的区分，将行政协议争议分为“对行政协议行政行为的争议”与“作为行政协议的行政行为的争议”，前者对应的是作为行政行为的“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”，属于传统单方行政行为，后者指向行政协议的协议性即意思表示部分。

另一种是按照行政协议法律关系，将其分为行政协议效力争议、行政协议履约争议与行政协议高权争议。两种思路异曲同工，都认识到行政协议构造中同时存在“行政行为”与“法律关系”。相较而言，第二种分类方法概念表述更为简明，便于理解，故本文采后者。

争议解决制度有多种分类方式。诉讼法学者通常依据解纷主体的不同，将争议解决制度分为三类：依托国家公权力的公力救济，如行政裁决、行政复议和行政诉讼；依靠当事人自身力量的私力救济，如协商和解；借助社会第三方的社会救济，如调解和仲裁等。

日本学者棚濑孝雄基于“纠纷解决过程理论”，提出合意型与决定型的二分框架：前者通过当事人达成合意实现纠纷解决，协商和解、调解、第三方评估都可归入这一类别；后者依据第三方作出的有约束力的决定终结纷争，仲裁、行政复议与诉讼均属此类。当然，二者的边界并非绝对，诉讼调解与复议调解即同时具备合意型与决定型特征。

借鉴合意型与决定型的分类思路，本文进一步将决定型争议解决制度分为两类，具有监督行政功能的称为监督型争议解决制度，不具有监督功能、仅由第三方作出决定的称为裁决型争议解决制度。

1.合意型争议解决制度

合意型争议解决制度以当事人自主合意为核心特征，对抗性最低、灵活性最强，能够在正式程序启动前为当事人提供协商对话的空间。无论是否有第三方居间斡旋，程序的终局决定权始终属于双方当事人。行政协议领域的合意型争议解决制度主要包括协商和解与调解。

第一，协商和解。是指行政协议双方在自愿、合法的基础上，通过协商与相互让步达成合意，从而化解争议。协商和解中的“协商”侧重于过程，“和解”指向结果。协商和解的最终成果是订立和解协议，和解协议本身既是一种行政协议，也是一种争议解决方式。作为行政协议争议解决渠道的协商和解，已获得部门规章的明确认可。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第52条规定，实施机构和特许经营者就特许经营协议履行发生争议的，应当协商解决；协商达成一致的，应当签订补充协议并遵照执行。