二、受案范围的规范模式比较

检察公益诉讼制度在经过了“顶层设计”“法律授权”“试点先行”“立法保障”“拓展公益诉讼案件范围”“完善公益诉讼”“加强公益诉讼”七个阶段的政治决策与司法探索之后，顺利进入专门立法阶段。2025年10月27日，全国人大常委会公布了《检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《草案》），并在10月28日至11月26日期间向全体公民征集《草案》的修改意见。据悉，立法机关最终收到的征求意见达14万多条，超过同期其他公开征集意见草案收到意见数的35倍之巨。可见，公众对检察机关及时介入公益保护寄予厚望，并对授权更大的受案范围有超高期待。从立法技术角度看，不同的规范模式对受案范围的拓展性以及与相关机制的适配性的影响至为深远。因此有必要对不同受案范围规范模式的特征进行比较，据此探析现有模式下受案范围的优化方向与实践应对策略。

所谓限定列举式受案范围规范模式是指将“两大诉讼法”或者单行法授权的受案领域进行逐一罗列。《草案》第三条即对检察公益诉讼受案范围采取了限定列举的方式，规定“人民法院、人民检察院依法办理以下领域的公益诉讼案件：（一）生态环境和资源保护；（二）食品药品安全：（三）国有财产保护；（四）国有土地使用权出让；（五）英雄烈士保护；（六）军人权益保护；（七）未成年人保护；（八）安全生产；（九）个人信息保护；（十）反垄断；（十一）反电信网络诈骗；（十二）妇女权益保障；（十三）无障碍环境建设；（十四）文物和文化遗产保护；（十五）国防和军事利益保护；（十六）法律规定的其他领域”。这样的立法技术使已有的分散授权的受案范围以更加直观、具体的方式呈现出来，也显示出立法机关对设定受案范围极度谨慎的态度。《草案》的受案范围只包括“4+10”立法已授权领域，并且按照授权时间顺序排列，没有进行类型化归纳，也未能留下“等外等”的解释空间，具有极度确定性。将来如需扩大检察公益诉讼的受案范围，只能通过单行法律予以授权。

然而，限定列举式的规范模式与单行法已有授权的内容之间仍然存在一些矛盾之处。比如《民事诉讼法》第五十八条第二款没有授权检察机关办理“国有财产保护”与“国有土地使用权出让”领域的民事公益诉讼案件。《英雄烈士保护法》《反垄断法》没有授权检察机关办理行政公益诉讼案件。而《草案》通过限定列举授权检察机关可以办理这些案件，即未在受案范围内区分民事公益诉讼和行政公益诉讼的办案路径。检察公益诉讼在传统的公益保护手段存在先天不足或者后天缺位时才在履职范围内介入相关公益保护。因此，检察公益诉讼的受案范围需要与公共利益类型、诉讼路径匹配好才能发挥补充或者兜底保护的作用。《草案》第三条规定的受案范围除了未界定公共利益类型，也未明确受案领域与诉讼类型的对应性之外，还与检察公益诉讼的其他机制不匹配。比如《草案》第三条第十五项明确了国防和军事利益保护是检察公益诉讼的受案范围。早在2018年，中央军委就将“探索建立军事检察公益诉讼制度”列为军事政策制度改革的重要任务。2020年最高人民检察院与中央军委政法委联合印发《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》。2022年中央军委政法委印发《关于军事检察机关开展公益诉讼工作的通知》，对军事检察机关开展公益诉讼工作的总体要求、工作内容、工作程序、工作机制、组织领导等作出明确和规范。2021年颁布的《军人地位和权益保障法》也规定了公益诉讼条款，但同年修订的《军事设施保护法》却没有设定类似条款。可见并非所有的国防与军事领域都可以办理公益诉讼案件。但是军地检察机关还是办理了一系列军事设施保护类公益诉讼案件。由此引发了关于单行法授权的科学性的质疑。在司法实践中，可以将“国防与军事利益保护领域”归纳为两类公益诉讼案件：一类是军队管辖范围内的案件；另一类是军地互涉的案件。若要确保专门法中受案范围规范的科学性，《草案》至少应列明军事检察院、地方检察院的管辖规则，并与受案范围对应起来。

在民众诉讼或者集体诉讼（或者大规模集体行动的和解机制）方面，大部分国家和地区采取基础法列举式、单行法授权的集中列举与概括兜底相结合方式来确定受案范围。比如意大利采取的民众诉讼与集体诉讼并行的立法模式。民众诉讼主要集中于选举与地方自治、行政合法性以及行政效率（不作为的监督）方面，可以被视作一种“公法利益的代位维护”且多采取授权或代位形式。如《地方公共实体组织制度法律统一文本》（TUEL）第九条明确规定“任何具有选举权的选民，均可在司法程序中行使原本属于市政府和省政府的诉权，包括提起诉讼和救济请求”；但法官应当考虑被告方实际可支配的工具性资源、财政资源以及人力资源。而“原本属于市政府和省政府的诉权”，主要指涉及公共财产、公共资源及明确公共财产权利的民事诉权，而不涵盖政策性或高度裁量性的行政行为，但不包括政策选择、行政裁量和不产生具体法律权利和义务的“纯粹象征性行为”。而在环境损害、消费法典、劳动领域则采取的是集体诉讼模式（包括代表人诉讼），即行业委员会（如工会等）或者协会（如手工与农业协会等）可以代表权益受到侵犯的劳动者进行诉讼。作为具有文化象征意义与法律政策选择的重大结果，《法国民法典》《德国民法典》《意大利民法典》都把消费者权益保护纳入集体诉讼的调整范围。如《意大利消费者法典》第一百五十三条明确提出“消费者权利可以归为三个不同的类别”，其中第三类就是消费者群体享有的权利，如“知情权、受教育权和结社权”。意大利法学界对在诉讼活动中“超个人利益”能否为集体代表一事长期存在分歧（超个人集体的请求权基础），所以在《消费法典》规定的集体诉讼中的代表性诉讼中，特意采纳了如下表述：“消费者集体利益指因违反附件2第七项所列规定，已经遭受或者可能遭受损害的一定数量消费者的利益。”从本质上将集体利益这种超个人利益还原为可化约的若干个人利益的集和，而非一种独立的、新型的、抽象的“扩散性公共利益”，从而回避了这个分歧。再比如《葡萄牙行政法院程序法典》第九十八条、第九十九条分别规定了民众诉讼与集体诉讼（大规模诉讼）。另外，葡萄牙的《消费者保护法》《行政与税务程序章程》等法律中也有大规模诉讼条款，涉及领域包括公共合同、城市化与建筑法律制度、行政保护法律体系、行政文件获取和环境信息获取等。而我国澳门地区《行政诉讼法》第三十六条“民众诉讼条款”规定的受案范围包括公共卫生、住屋、教育、文化财产、环境、地区整治、生活质量及任何属公产之财产等基本利益，也属于列举加兜底的方式。1985年巴西《公共民事诉讼法》第一条除了规定环境、消费者、“具有艺术、审美、历史或旅游价值的资产和权利”、风景名胜、经济秩序、城市秩序之外，还规定了兜底条款，即“任何其他扩散式的或集体性的利益”。荷兰集体诉讼的适用范围不限于特定领域，但在实践中主要集中于证券投资者保护、金融消费者保护、产品责任、破产等领域。荷兰在2005年颁布“集体和解法案”（The 2005 Collective Settlement of Mass Damage Act）。该法适用于因同一事件或类似事件受有损害而具有共同利益之人，得由非营利组织代表与侵权行为人拟定和解协议，并由拟具和解协议之形式当事人共同向法院提出申请，确认该和解协议之效力及于所有依协议内容有权受偿之人（实质当事人）。不同于提起诉讼，该规定以诉前的和解方式获得赔偿。2020年生效的WAMCA（Wet afwikkeling massaschade in collectieve actie）法则补充允许代表组织直接提起集体诉讼要求赔偿。近年来，部分代表组织已尝试依据WAMCA提起数据保护相关的集体诉讼，但WAMCA的opt-out机制与欧盟个人信息保护法（GDPR）第八十条的规定之间存在冲突，相关案件均未进入实质审理阶段，荷兰法院已向欧盟法院提交初步裁决请求以明确该问题。而在欧盟范围内，荷兰的集体诉讼制度属于比较系统、先进的。